Kohalike omavalitsuste portaal Printimise kuupäev: 2. juuli 2008

Poliitilise ja administratiivse juhtimise sidustamise võimalused kohaliku omavalitsuse täitevorganis



Tallinna Tehnikaülikool
Humanitaarteaduskond
Humanitaar- ja sotsiaalteaduste instituut
Kristin Terase
Magistritöö
Juhendaja: Mikk Lõhmus, MPA
Tallinn 2008

Sisukord

Sisukord.............................................................................................................2

Sissejuhatus ........................................................................................................3

1 POLIITIKUTE NING AMETNIKE FUNKTSIOONID KOHALIKUS OMAVALITSUSES ...6

   1.1 Kohaliku omavalitsuse aluspõhimõtted..........................................................6

   1.2 Poliitikute ja ametnike vahelised suhted ........................................................7

   1.3 Kohaliku omavalitsuse administratiivne juhtimine Eestis ..................................9

2 KOHALIKU OMAVALITSUSE JUHTIMISMUDELITE VÕRDLEV ANALÜÜS............13

   2.1 Täitevorgani moodustamise süsteemid........................................................14

   2.2 Kohaliku omavalitsuse juhtimise mudelid ......................................................15

   2.3 Täitevorgani koosseis ...................................................................................17

      2.3.1 Komiteede mudel valitud Euroopa riikides ..................................................22

      2.3.2 Linnapeamudel valitud Euroopa riikides.......................................................23

      2.3.3 Kabinetimudel valitud Euroopa riikides........................................................24

3 KOHALIKU OMAVALITSUSE TÄIDESAATVA VÕIMU KORRALDUS EESTIS............28

   3.1 Kohaliku omavalitsuse täidesaatva võimu korraldus Harjumaa, Pärnumaa ja Põlvamaa
kohalikes omavalitsustes ............................................29

   3.2 Järeldused ja ettepanekud .............................................................................33

Kokkuvõte ...............................................................................................................37

Summary....................................................................................................................40

Kasutatud kirjandus: ..............................................................................................42

Lisa 1 .....................................................................................................................49

Sissejuhatus

Eestis on viimase kümnendi jooksul korduvalt diskuteeritud kohaliku omavalitsuse poliitilise ja administratiivse juhtimise vahekorra teemadel. Erinevates aruteludes ja  trateegiadokumentides  on välja pakutud lahendusi, mille eesmärgiks on seatud poliitilise ja administratiivse juhtimise eraldamine, administratsiooni järjepideva töö tagamine ja kuluefektiivsus.

Käesoleva magistritöö eesmärk on analüüsida poliitilise ja administratiivse juhtimise olemust ning efektiivsust Eesti kohaliku omavalitsuse süsteemis. Selleks analüüsib autor erinevaid juhtimise mudeleid ning teeb nende põhjal ettepanekuid Eesti kohaliku omavalitsuse  täitevorgani koosseisu täiustamiseks ning juhtimissüsteemi muutmiseks. Magistritöös on püstitatud uurimisülesanne:

• Uurida kohaliku omavalitsuse väärtusi ja juhtimismudeli ümberkorraldamise võimalusi; selgitada välja ja analüüsida Euroopa riikides kasutatavaid juhtimismudeleid ning vajadust muuta Eestis kasutatavat juhtimismudelit. Analüüsi tulemusena tuuakse välja soovitused Eesti kohaliku omavalitsuse juhtimise parandamiseks ja täiustamiseks.

Käesolev magistritöö keskendub eelkõige ametnike ning ekspertide ja volikogu liikmete esindatusele täitevorganis. Täitevorgan kui kohaliku omavalitsuse juhtimismudeli element, ei ole Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi „harta“) seisukohalt esmavajalik juhtimisinstrument, selle moodustamine on siseriikliku õiguse küsimus (Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seadus (RTII 01.01.1994, 95), artikkel 3). Kabinetimudelis, mis on kasutusel ka Eestis, moodustatakse täitevorgan alati. Selle funktsioon on enamasti esinduskogule nõu anda ning kabinetimudelis vastutab täitevorgan ka administratiivse juhtimise korraldamise eest. Seega peamised täitevorgani funktsioonid on volikogu otsuste elluviimine, üksikküsimustes otsuste tegemine ning volikogu õigusaktide jms ettevalmistamine. Mõningatel juhtudel moodustatakse täitevorgani kõrvale eraldi institutsioon - valla-/linnadirektor - kohaliku omavalitsuse administratsiooni juhtimiseks. Komiteede mudeli puhul täitevorgan puudub. Linnapea mudelis võib kollektiivne täitevorgan olla moodustatud, kuid see võib ka puududa – sel juhul sarnaneb mudel komiteede mudeliga, kuid täitevorgani rolli täidab ainujuhtimise põhimõttel otsevalitud vallavanem-linnapea.

Magistritöö kirjutamise meetodina kasutatakse võrdlevat analüüsi. Vaatluse all on erinevate Euroopa riikide kohaliku omavalitsuse süsteemid ning administratiivne juhtimine nendes süsteemides. Saadud tulemusi võrreldakse ja analüüsitakse Eestis kasutusel olevast kabinetimudelist lähtuvalt. Selleks on autor püstitanud järgmise hüpoteesi:

• Kohaliku omavalitsuse juhtimismudeli ümberkorraldamise käigus poliitilise ja administratiivse juhtimise täielik eraldamine täitevorganis ei ole Eestis hetkel reaalne ega vajalik.

Magistritöö on jagatud kolme peatükki. Töö esimeses osas tuuakse välja ja uuritakse kohaliku omavalitsuse aluspõhimõtteid ning ametnike ja poliitikute vahelisi suhteid. Vaadeldakse ka Eestis vastuvõetud strateegiadokumente ja neis sisalduvaid ettepanekuid poliitilise ning administratiivse juhtimise reguleerimiseks. Teine peatükk keskendub kohaliku omavalitsuse juhtimismudelite võrdlusele. Uuritakse kohaliku omavalitsuse sisemist struktuuri ning täitevorgani moodustamise viise, monistliku ja dualistliku süsteemi erinevusi ning täitevorgani moodustamise parlamentaarset ja traditsioonilist võimalust. Magistritöö kolmas peatükk analüüsib poliitikute ja ametnike esindatust Eesti kohaliku omavalitsuse täitevorganis.

Ametnike ning poliitikute osakaal kohaliku omavalitsuse täitevorganis mõjutab kohaliku omavalitsuse juhtimist, kuna poliitikud ja ametnikud täidavad erinevaid rolle. Töös selgitatakse välja ametnike ja poliitikute vaheliste rollide kõige efektiivsem toimimine ning analüüsitakse sellest lähtuvalt Eesti täitevorgani koosseisu kolme maakonna – Harjumaa, Pärnumaa ja Põlvamaa – valla- ja linnavalitsuste põhjal. Lisaks võrreldakse Eestis kasutusel olevat kabinetimudelit valitud Euroopa riikides kasutusel olevate kabinetimudelitega ning sellest tulenevalt tehakse ettepanekuid Eesti kohaliku omavalitsuse juhtimissüsteemi ning täitevorgani
koosseisu täiustamiseks või muutmiseks.

Seadusandlik raamistik, milles käesolev teema asetseb, on küllaltki kitsas. Kohaliku omavalitsuse tegevust reguleerib Eestis 1994. aastal ratifitseeritud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, mis sätestab kohaliku omavalitsuse üldised toimimise põhimõtted ja väärtused. Harta on aluseks ka Eesti Vabariigi põhiseaduse XIV peatükile, mis sätestab kohaliku omavalitsuse alused. 1993. aastal võeti Eestis vastu kohaliku omavalitsuse  korralduse seadus. Erialane kirjandus kohaliku omavalitsuse poliitilise ja administratiivse juhtimise kohta on autori hinnangul ammendav. Enamik magistritöös kasutatud materjale pärinevad erinevatest võõrkeelsetest haldusjuhtimist ja kohaliku omavalitsuse valdkonda käsitlevates teadusajakirjades ilmunud artiklitest. Eestis on antud teema kohta avaldatud kirjutisi pealiskaudsemalt 1990. aastate lõpust ning põhjalikumad analüüsid on valminud 2005-2007. aastal. Käesolev magistritöö täiendab olemasolevat kirjandust.

Kogu tekst (PDF fail)