Kohalike omavalitsuste portaal Printimise kuupäev: 10. september 2007

Valitsusasutuse ja tema sidusrühmade vahelise kommunikatsiooni roll seadusloomeprotsessis legitiimsuse saavutamiseks



Tartu Ülikool
Sotsiaalteaduskond
Ajakirjanduse ja kommunikatsiooni osakond
Kutsemagistri töö
Kati Varblane
Juhendaja: Prof. Marju Lauristin
Tartu
2007

Sisukord

Sissejuhatus ................................................................................................................. 5
1 Teoreetilised lähtekohad .................................................................................... 8

1.1 Demokraatia, kodanikuühiskond ja otsustusprotsess.................................... 8
1.2 Otsuse legitiimsus ja legitimeerimine......................................................... 10
1.3 Poliitika võrgustikud ja kogukonnad .......................................................... 12
1.4 Kommunikatsioonijuhtimise mudelid......................................................... 14
1.5 Osalemine ................................................................................................... 17
1.6 Kaasamise raamistik ................................................................................... 19
1.7 Sidusrühmade teooria.................................................................................. 21
1.8 Seadusloome protsess poliitilise kommunikatsiooni mudelis..................... 24
1.9 Kommunikatsiooni planeerimine ja otsustamine seaduseelnõu menetlemise
protsessis ................................................................................................................. 26
2 Eesmärk ja uurimisülesanded ......................................................................... 30
3 Organisatsiooni, juhtumite ja metoodika tutvustus ...................................... 32

3.1 Juhtumite valimine...................................................................................... 32
3.2 Sotsiaalministeeriumi iseloomustus............................................................ 33
3.3 Juhtumite tutvustus ..................................................................................... 34
3.4 Metoodilised võtted .................................................................................... 37
3.4.1 Intervjuud eelnõu väljatöötajatega...................................................... 37
3.4.2 Sidusrühmade küsitlus infovahetuse ja eelnõu ettevalmistamisel
toimunud koostöö kohta...................................................................................... 38
3.4.3 Tulemuste esitamise ja tõlgendamise meetodid.................................. 40
4 Sotsiaalministeeriumi ja sidusrühmade kommunikatsiooni roll
seaduseelnõu legitiimsuse saavutamisel .................................................................. 45

4.1 Sidusrühmade mõjukus ja meelestatus ....................................................... 45
4.2 Sidusrühmadepoolne huvi ministeeriumi info ja seadusloome protsessis
osalemise vastu ....................................................................................................... 53
4.3 Osapoolte hinnang kompetentsile ja teadlikkusele antud valdkonnas ........ 54
4.4 Sidusrühmade rahulolu koostöö ja eelnõuga .............................................. 64
4.5 Info kättesaadavus ja infokanalid................................................................ 71
4.6 Ülevaade ministeeriumipoolsest kommunikatsioonist ............................... 74
4.7 Ülevaade sidusrühmade osalemisest seadusloome protsessis..................... 81
4.8 Sidusrühmade ettepanekute esitamise võimalus......................................... 84
4.9 Tagasiside ................................................................................................... 86
5 Diskussioon ja järeldused................................................................................. 88
5.1 Järeldused sidusrühmade teooria põhjal ..................................................... 89
5.2 Järeldused Grunigi kommunikatsioonimudelitele tuginedes ...................... 94
5.3 Järeldused võrgustikuteooriale tuginedes ................................................. 101
5.4 Vahekokkuvõte ......................................................................................... 103
5.5 Nõuanded ja soovitused ............................................................................ 106
5.6 Ettepanekud edasisteks uuringuteks ja tegevusteks .................................. 109
Kokkuvõte............................................................................................................. 111
Summary............................................................................................................... 113
Lühendid ............................................................................................................... 116
Kasutatud kirjandus............................................................................................... 117

Sissejuhatus

Demokraatlikus riigis on igaühel õigus oma arvamust avaldada ja mõtteid vabalt välja öelda. Nii ka seadusloome protsess on avatud kõigile, kes on sellest puudutatud või huvitatud. Kui osapooled arutavad erinevaid seisukohti, lahendavad erimeelsusi ning jõuavad konsensuseni, siis toimub areng, mis toob kasu ja lisandväärtust nii neile kui kogu ühiskonnale. Seadusloome protsessis toimuvatel läbirääkimistel peaks valmima seadus või õigusakt, mis on nii osapoolte kui ühiskonna jaoks legitiimne ja toimiv.

Eestis on hetkel üldlevinud arvamus, et võimulolijad ei arvesta rahva arvamusega ning ametnikel on nii suur võim, et nad teevad otsuseid enda äranägemise järgi.

Seepeale on rahvas riigivõimust võõrandunud ning ei tunne enam huvi ühiskonna käekäigu pärast. Nagu on väitnud ka näiteks Daimar Liiv: „Demokraatlikes riikides peaks avaliku sektori ja kodanikeühenduste koostöö tuginema võrdse partnerluse põhimõtetele, Eestis on mittetulundussektori kaasarääkimisõigus küllaltki piiratud”(2006: 185).

Antud uurimistöö käsitleb neid küsimusi ning püüab leida vastuseid.

Tegu on rakenduslikku laadi magistritööga, mille ülesanne on analüüsida seaduseelnõude väljatöötamise protsessis toimuvat kommunikatsiooni valitsusasutuse ja tema sidusrühmade vahel, avastada praktikas esinenud probleeme ning neile lahendusi leida. Samuti uurida, milline oli poliitika stiil, mida poliitikud ja ametnikud rakendasid koostöös sidusrühmadega.

Selle põhjal analüüsitakse, kas eelnõudel on eeldusi legitiimsuse saavutamiseks. Empiiriline osa käsitleb kahte sotsiaalministeeriumi eelnõu - tööturuteenuste- ja toetuste seaduseelnõu ning sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse eelnõud.

Avaliku võimu ja kodanikuühiskonna partnerlust on viimastel aastatel üha rohkem käsitletud nii uurimustes kui meedias, kuid partnerlusele seadusloome protsessis on vähe tähelepanu pööratud. Uurimistöö väärtus seisneb ühest küljest ministeeriumi ja sidusrühmade vahelise kommunikatsiooni analüüsis, mille sarnast ei ole teadaolevalt Eestis varem tehtud.

Teisest küljest peaks töö kaasa aitama seadusloome protsessis toimuva kommunikatsiooni parendamisele.

Antud uurimistöö keskendub eelnõu väljatöötamise parlamendieelsele etapile ning seda mitmel põhjusel. Enamik seaduseelnõude ideedest saavad alguse ministeeriumitest, kus minister viib ellu parteipoliitikat või ametnikud näevad vajadust süsteemi parendada. Tegelikult on tihti nende ideede taga aktiivsed kodanikuühendused, kes poliitikute ja ametnike otsuseid mõjutavad.

Ministeeriumil on oluline teha sidusrühmadega koostööd ja kaasata neid õigusloome protsessi, et omandada sidusrühmade kogemust ning koostada eelnõu, mis vastaks praktilisele vajadusele ja reaalsusele. Kui ministeerium sidusrühme õigusloome protsessi ei kaasa, siis nad võivad mõjutada seaduseelnõu käiku hilisemas etapis ehk parlamendis. Sel juhul pole ministeeriumil võimalik enam huvisid tasakaalustada, sest nende hoovad seal on liiga lühikesed.

Uurimustöö esimene ehk teoreetiline osa keskendub teooriatele, mis selgitavad kommunikatsiooni ja partnerlust valitsusasutuse ning tema sidusrühmade vahel seadusloome protsessis. Kõigepealt selgitatakse demokraatia, kodanikuühiskonna, otsustusprotsessi ja otsuste legitiimsuse temaatikat.

Poliitika võrgustike teooriat käsitledes pööratakse tähelepanu Richardson et al. poliitika stiilide mudelile. Seejärel vaadeldakse Grunigi kommunikatsioonijuhtimise mudeleid ning osalemise ja kaasamise erinevusi. Töö üks peamisi teooriaid on sidusrühmade teooria, sest sidusrühmade osalus ja kaasamine on seaduseelnõu kvaliteedi ja legitiimsuse saavutamisel väga oluline.

Peatüki lõpus käsitletakse seaduseelnõu menetlemise protsessi poliitilise kommunikatsiooni mudelis ning kommunikatsiooni planeerimist selles protsessis.

Teises peatükis selgitatakse magistritöö eesmärke ja uurimisküsimusi.

Kolmandas osas iseloomustatakse uuritavat organisatsiooni, juhtumeid ning uurimismeetodeid.

Neljandas peatükis analüüsitakse seaduseelnõude väljatöötamise protsessis toimuvat kommunikatsiooni valitsusasutuse ja tema sidusrühmade vahel. Analüüsi läbiviimiseks on kasutatud nii kvantitatiivseid kui kvalitatiivseid meetodeid – formaliseeritud küsitlusi sidusrühmade seas ja semistruktureeritud intervjuusid ministeeriumi eelnõude väljatöötajatega.

Viiendas peatükis vastatakse uurimisküsimustele ning uuritakse, milline oli poliitika stiil. Samuti tehakse järeldusi ning analüüsitakse tulemusi, metoodikat ja kommunikatsiooniprobleeme koostöös sidusrühmadega. Välja tuuakse ka soovitused, nõuanded ja tegevused, mida võiks tulevikus teisiti teha või vältida, ning uurimisteemad tulevikuks ning perspektiivid üldiselt.

Töö lõpus on eesti- ja inglisekeelne kokkuvõte, kasutatud kirjanduse loetelu, lühendid ning lisad.


Kogu tekst (.pdf)

Kokkuvõttev presentatsioon (.ppt)