Riigikantselei
Ministeeriumid

Meie 12.01.05 nr 3-7/8

Valitsusasutuste ja üleriigiliste omavalitsusliitude koostöö

Lugupeetud riigisekretär ja kantsler

Palume teid informeerida teie valitsusasutuse ametnikke järgnevast.

Kohaliku omavalitsuse üksuste üleriigilised liidud (edaspidi üleriigilised liidud) võtavad aktiivselt osa avaliku sektori tegevusest, sealhulgas õigusloomest; riigieelarve ja kohaliku eelarve vahekorra läbirääkimistest; kohalikule omavalitsusele täiendavate funktsioonide paneku ja korraldamise kokkulepete sõlmimisest; sotsiaal-, tervishoiu, hariduse kui ka teistes kohalikku elu mõjutavates valdkondades omavalitsuspoliitika väljatöötamisest; kohaliku omavalitsuse suhete korraldamisest Euroopa Liidu ja Euroopa Nõukoguga; on tihedais sidemeis rahvusvaheliste organisatsioonide ja teiste riikide omavalitsusliitudega jne.

Omavalitsusliitude osa riigikorralduses on kasvanud, mis väljendus ka kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seaduse vastuvõtmisega 2002. aasta novembris, millega täpsustati omavalitsusliitude staatus avalikus sektoris ja suhetes riigiasutustega. 

Samas on aga üleriigilised liidud tõsiasja ees, et valitsusasutuste arvestatav osa ametnikke ei oma ülevaadet omavalitsusliitude tegevusest, nende struktuurist ning seisundist avalikus sektoris, sealhulgas eÕiguse korralduses ja suhetes riigiasutustega. Eksitakse adressaadi valikul või adressaadi nimega; õigusloomes ei pöörduta õigeaegselt üleriigiliste liitude poole (kohalikku elu korraldava õigusakti eelnõu väljatöötamise algstaadium), kuna ei olda kursis võimalustega ära hoida arusaamatusi nende õigusaktide hilisemas menetlusprotsessis; saadetakse üleriigilistele liitudele jätkuvalt eelnõusid ja programmdokumente arvamuse avaldamiseks kolmanda sektori muude esindajate egiidi all, teadmata, et üleriigilised liidud on eÕiguse autoriseeritud kasutajad jne.

Informatsioon riigiametnikele üleriigiliste liitude kohta:

1. Eesti Linnade Liit (ELL) ja Eesti Maaomavalitsuste Liit (EMOL) on kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seaduse mõistes üleriigilised kohaliku omavalitsuse üksuste liidud (KOLS §3 lg1, §4 lg2). ELL on asutatud 1920. aastal ja EMOL  1921. aastal.

Nimetatud seadus võimaldab kahe üleriigilise liidu olemasolu (KOLS §4 lg2). Üleriigiliste liitude asutajateks ja liikmeteks on kohaliku omavalitsuse üksused (KOKS §62 lg1 p3; KOLS §3, §6 lg1). Üleriigilistel liitudel ei ole katusorganisatsiooni.

Üleriigilised liidud esindavad liitu kuuluvaid kohaliku omavalitsuse üksusi kui tervikut suhetes riigiorganite, teiste isikute ja rahvusvaheliste organisatsioonidega (KOLS §8 lg1).

2. Üleriigiliste liitude bürood on liitude põhikirjade alusel liitude organisatoorset tööd ja asjaajamist korraldavad struktuuriüksused ja avaliku teenistuse seaduse mõistes kohaliku omavalitsuse ametiasutused (ATS §2 lg3 p5). Büroode töötajad on avalikud teenistujad (ATS §4 lg1). Üleriigilistele liitudele laieneb avaliku teabe seadus. Üleriigilised liidud on avaliku teabe seaduse mõistes teabevaldajad (AvTS §5 lg1 p1 ja lg3 p2).

3. Üleriigilised liidud on õigusaktide eelnõude kooskõlastamisel eÕiguse autoriseeritud kasutajad nagu teiegi valitsusasutus, mis tähendab, et eelnõu eÕigusesse ülespanekul on see automaatselt mõlema üleriigilise liidu kontaktisikute arvutites, mille tõttu üleriigilistele liitudele ei ole vaja enam eelnõud saata (ei paberkandjal ega e-posti teatena koos eÕiguse üldaadressi lingi äranäitamisega).

Eelnõu esitluskirjas juhtudel, kui eelnõu koostaja soovib kindlasti saada kohaliku omavalitsuse seisukohta paberkandjal, tuleb adressaatide hulka lisada ka üleriigilised liidud. Teatavasti tähtaja möödalaskmine tähendab vaikimisi nõustumist (Vabariigi Valitsuse reglemendi p253, VVm 11.06.96 nr 160).

4. Üleriigiliste liitudega kooskõlastatakse seaduse eelnõud ja määruste (alates 01.11.04 ka ministri määruste) eelnõud vastavalt Vabariigi Valitsuse reglemendile (p25) ning üleriigilistele liitudele laienevad kooskõlastajana valitsusasutustega samad õigused ja kohustused (p253).

Praktika, kus valitsusasutus küsib kooskõlastust (arvamust) eelnõu kohta otse nimeliselt mõne valla- või linnavalitsuse käest, ei ole soovitav, sest kehtiva korra kohaselt on kohaliku omavalitsuse seisukohaks üleriigiliste liitude esitatud märkused. Kohaliku omavalitsuse üksuste otseesitatud märkustele ei saa tugineda ega väita, et eelnõu menetlemisel on arvestatud kohaliku omavalituse seisukohaga, sest üksikseisukohta ei saa esitada ühisseisukoha pähe.

Kohalike omavalitsuste seisukohtade ühtlustamiseks ja ühisseisukoha kujundamiseks tehakse üleriigilistes liitudes, Omavalitsusliitude Koostöökogus (vt. punkt 12)  ja liitude ühistes töörühmades põhjalikku tööd.

5. Kui valitsusasutus kutsub eelnõu väljatöötamise töörühma otsepöördumisega mõne valla või linna esindaja, siis tuleb arvestada sellega, et valla või linna esindaja otsekutsumine on spetsialisti kaasamine, mitte kohaliku omavalitsuse esindaja kaasamine. Teisiti öeldes on sellel juhul üleriigiline liit jäetud kõrvale, milline praktika ei ole soovitav kohalikku elu või kohaliku omavalitsuse tegevust puudutava eelnõu koostamisel. Kõrvalejätmisega minnakse sellel juhul vastuollu nagu eelmiselgi näitel KOLS, KOKS ja Valitsuse reglemendi mõtte ja nendes sätestatuga.

6. Kohalikku elu reguleerivate õigusaktide eelnõude koostamise töörühmadesse, eriti kontseptsiooni arutelule, on soovitav ja teretulnud omavalitsusesindajate kutsumine ja selle korraldamine üleriigiliste liitude kaudu.

Aastatepikkuse praktika alusel on tuua palju näiteid, kus eelnõu kontseptsiooni arutelule kutsumata jätmise ja eelnõu väljatöötamise töörühma mittekaasamise tõttu on eelnõu ametliku kooskõlastamise faasis ilmnenud, et kohaliku elu korraldust muutva õigusakti eelnõu on puudulik, vastuolus seadusega ja vajab ümbertegemist. Samal ajal on ettenähtud aeg põhimõtete aruteluks ja õigusnormide formuleerimiseks mööda lastud ning edasise menetluse ja plaanitud rakenduse käik asjatult segi paisatud.

Seejuures real juhtudel on negatiivse praktikana kohalikku omavalitsust eirates ning “teerulli meetodit” kasutades jätkatud õigusakti edasist menetlust ja see ka vastu võetud.

Omakorda praktika põhjal võib informeerida, et sellistel juhtudel on üleriigilised liidud pöördunud nimeliselt ministri poole, et ametnike eksimus parandataks; Riigikantselei poole, et taoline eelnõu ei satuks Valitsuse istungile; Riigikogu juhtivkomisjoni poole, et parandataks ära olulised möödalaskmised; Vabariigi Presidendi poole, et seadus välja ei kuulutataks või õiguskantsleri poole, et õigusakt muudetaks, kui see jõustus. Kõigi juhtude kohta võib tuua näiteid, kus eelnõus on sätteid parandatud, eelnõu on ministeeriumile tagastatud, juhtivkomisjon on kohaliku omavalitsuse ettepanekute alusel parandusi sisse viinud, President on õigusakti väljakuulutamata jätnud või õiguskantsler on teinud ettepaneku õigusakti muutmiseks ja see on muudetud. Kohtusse on jõudnud õigusloomega seotud probleem ühel korral ja kohtuasi lahenes kohalike omavalitsuste kasuks summas 65 miljonit krooni.

Õigem oleks kontseptsiooni arutelusse kaasata üleriigiliste liitude esindajad, et õigeaegselt vaidlused maha pidada, möödarääkimised selgitada ja ühine arusaam kujundada. See tagaks, et eelnõu edasine menetlemine kulgeks probleemivabalt. 
Viimases on rida positiivseid näiteid. Hea koostöö on kujunemas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ning Sotsiaalministeeriumiga.

Eeskujuks võiks olla Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi siseturuosakonna korraldatud turismiseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu menetlemine: eesmärk oli ajakohastada majutustegevuse, mille korralduses on kohalikul omavalitsusel oluline roll, regulatsioon – ministeerium kooskõlastas üleriigiliste liitudega 2004. aasta kevadel kontseptsiooni, septembris algversiooni koos ühisaruteluga ja nüüd on eelnõu pingevabalt läbinud eÕiguse suure kooskõlastusringi ja Vabariigi Valitsus kiitis selle heaks 2005. aasta esimesel istungil.

Sotsiaalministeeriumiga on koostöö laiem. Vabariigi Valitsuse ministeeriumidevahelise komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste juurde moodustati aasta eest sotsiaal- ja tervishoiu töörühm, mille koosseisus on ministeeriumi ja omavalitsusspetsialistidest moodustatud viis töögruppi, kes tööhõive, sotsiaalhoolekande, terviseedenduse, keskkonnatervise ja tervishoiuteenuste valdkonnas arutavad kontseptsioonilisi küsimusi ravisüsteemi, kvaliteediseire jne osas. Aruteludest õigusaktide muutmise vajaduse väljakasvamisel asutakse eelnõu väljatöötamise juurde. Viimasel juhul on otstarbekohane täpsustada, millised omavalitsusspetsialistid millise eelnõu väljatöötamisest osa võtavad.

7. ELL suhtleb aktiivselt Soome sõsarliidu Kuntaliittoga. Soomes on õigusloome korraldatud nii, et kohalikku omavalitsust puudutav eelnõu käib piltlikult öeldes menetlusperioodil liidust läbi kolm korda: kontseptsioon, algversioon ja lõppversioon. Otsitakse konsensust, kompromissi, ministeeriumid püüavad vältida vaidluste jõudmist parlamenti. Kuntaliitto töötajad osalevad kõigi kohalikku omavalitsust puudutavate eelnõude töörühmades.

Eesti õigusloomet, arvestades taasiseseisvuse lühikest aega, on iseloomustanud kiirustamine. 90-ndate aastate esimeses pooles põhjustas kiirustamise see, et seadusi ei olnud ning vaja oli kiiresti kõik valdkonnad seadustega katta. Seejärel oli kiirustamise põhjenduseks Euroopa Liiduga ühinemise ettevalmistuse pingeline periood, sest liitumistähtaega polnud võimalik muuta. Nüüd, kus vajalike seaduste pakett on olemas ja Euroliitu astumisega seotud õigusaktid vastu võetud, peaks olema tulnud aeg, kus võiks õigusloomes uue lehekülje keerata ja rohkem "sügavuti” minna.

Teeme ministeeriumide ametnikele ettepaneku kaasata läbi üleriigiliste liitude kohaliku omavalitsuse tegevust puudutava või kohalikku elu reguleeriva õigusakti eelnõu kontseptsiooni arutelusse ja sõltuvalt eelnõu sisust ka töörühma koosseisu kohaliku omavalitsuse esindajad. See oleks kasulik mõlemale poolele ja hoiaks kokku nii aega kui vahendeid. Õigusloomes oleks esikohal koostöö.

8. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse alusel on üleriigilistel liitudel õigus esitada Vabariigi Valitsusele ettepanekuid seaduste ning teiste õigusaktide vastuvõtmiseks või muutmiseks (KOKS §65 lg3).

9. Üleriigiliste liitude koostöö riigiasutustega muudes valdkondades peale õigusloome toimub vastavalt üleriigiliste liitude pädevusele.
Riigiametniku igapäevases töös kohalike omavalitsuste kohta vajaliku lisainformatsiooni saamiseks üleriigilistelt liitudelt tuleks silmas pidada järgmist.

Üleriigilised liidud:

- tegelevad küsimustega, milles kohaliku omavalitsuse üksustel on vaja suhetes riigiasutustega või teiste institutsioonidega kujundada ühisseisukoht;
- tegelevad kohalike omavalitsuste omavahelise koostöö korraldamisega;
- tegelevad väliskoostöö küsimustega suheldes rahvusvaheliste
organisatsioonide ja teiste riikide omavalitsusliitudega;
- korraldavad ja valmistavad sisuliselt ette Eesti liikmesdelegatsiooni osavõttu Euroopa Liidu Regioonide Komitee (CdR) ning Euroopa Nõukogu Kohalike ja Regionaalsete Omavalitsuste Kongressi (CLRAE) tööst, kusjuures nendes institutsioonides moodustavad Eesti liikmesdelegatsiooni ELL ja EMOL liikmete esindajad;
- loomisel on üleriigiliste liitude esindus Brüsselis;
- ei tegele ja omavad suhteliselt vähem infot (s.h. statistilisi andmeid) oma
liikmete kohta valdkondades, milles iga omavalitsusüksus otsustab ja
korraldab tegevust kohapeal iseseisvalt.

10. Üleriigiliste liitude kaudu on võimalik edastada kohalikele omavalitsusustele infot e-posti teel. 
Peale selle on võimalus edastada infot kohalikele omavalitsustele ka kohaliku omavalitsuse portaali kaudu, mis asub ELL serveris ja millele link on:
http://portaal.ell.ee .
Omavalitsusportaalile paigutamiseks on teretulnud riigiasutuste info, mis puudutab
kohalikke omavalitsusi või pakub neile üldist huvi. Selleks tuleb võtta ühendust ELL pressiesindajaga (Kaidi Roots 694 34 23;  kaidi.roots@ell.ee).

11. Andmed üleriigiliste liitude ja büroode töötajate kohta on telefoniteatmikus
“Riigitelefon” (2004/2005, lk.287), samuti veebilehtedel.

ELL kontaktandmed:    

Ahtri 8, Tallinn, 15078
üldtelefon 694 34 11
faks 694 34 25;  
e-posti üldaadress:  info@ell.ee
veebileht:  www.ell.ee

EMOL  kontaktandmed: 

Tatari 23/25, Tallinn, 10116
üldtelefon 631 19 90
faks 648 49 28
e-posti üldaadress  info@emovl.ee
veebileht  www.emovl.ee

12. Täiendavalt on moodustatud kahe üleriigilise liidu vaheline tööorgan Omavalitsusliitude Koostöökogu, kelle ülesandeks on tähtsamates omavalitsuspoliitilistes küsimustes ühisseisukohtade väljatöötamine ning Vabariigi Valitsuse ministeeriumidevahelise komisjoniga eelarveläbirääkimised ja kohalikku elu mõjutavate küsimuste arutelu. Dokumendid Omavalitsusliitude Koostöökogule saadetakse ELL aadressil, kes korraldab Koostöökogu asjaajamist. 

13. Lisaks kahele üleriigilisele liidule on ka maakondlikud kohaliku omavalitsuse üksuste liidud (KOLS §2), kes esindavad oma maakonna kohalikke omavalitsusi (KOLS §8 lg2).

Eesti Omavalitsusliitude Ühendus (EOÜ) on mittetulundusühingute seaduse alusel registreeritud maakondlikul tasandil tegutsevate kohaliku omavalitsuse liitude vabatahtlik ühendus. EOÜ ei oma üleriigilise omavalitsusliidu staatust. EOÜ-le on saadetud palju dokumente, mida tegelikult taheti saata ELL-le ja EMOL-ile.

14.  Käesolev kiri on elektrooniliseks kasutamiseks kättesaadav kohaliku omavalitsuse portaalil rubriigis Seadusandlus ja link sellele on http://portaal.ell.ee/538.  

Eduka koostöö nimel ja lugupidamisega

Jaak Aab
Eesti Linnade Liidu tegevdirektor