TARTU ÜLIKOOL
Majandusteaduskond
Rahvamajanduse instituut

Dissertatsioon majandusteaduste magistri teadusliku kraadi taotlemiseks

Juhendaja: prof. Jüri Sepp

Tartu   1999
 
SISUKORD

Sissejuhatus       

1. Kohaliku omavalitsuse koht haldussüsteemis    
1.1. Haldussüsteemi struktuur ja toimimine     
1.1.1. Mõiste ja komponendid      
1.1.2. Funktsioonid ja instrumendid              
1.2. Haldussüsteemi detsentraliseeritus           
1.2.1. Detsentraliseerituse otstarve ja mõõtmine              
1.2.2. Optimaalse detsentraliseerituse teooriad              
1.2.2.1. Klubi mudel                
1.2.2.2. Omavalitsuste konkurentsi mudel               
2. Kohaliku omavalitsuse struktuuri ja toimimise rahvusvaheline praktika   
2.1. Ameerika Ühendriigid       
2.2. Euroopa Liit        
2.3. Põhjamaad       
3. Kohaliku omavalitsuse struktuur ja funktioonid Eestis   
3.1. Seadusandlik raamistik       
3.2. Üldprobleemid - funktsioonide tegelik jaotus ja tagamine  
3.3. Kohalike omavalitsuste toimimine Tartu maakonna näitel  
3.4.  Kohaliku omavalitsuse süsteemi täiustamise võimalusi   
3.4.1. Struktuuri areng       
3.4.2 Ülesannete jaotus ja instrumentaariumi areng    
Kokkuvõte         
Kasutatud kirjandus        
Lisad          
Summary 

SISSEJUHATUS

Kohaliku omavalitsuse kui ühiskonna esmatasandi avaliku institutsiooni tegevuse uurimisele ja analüüsimisele on Eestis seni pööratud teenimatult vähe tähelepanu. Eestikeelses teaduskirjanduses on puudus erinevate riikide valitsemise, avaliku ja erasektori  tasandite võrdlevast analüüsist. Avaliku halduse teooria teaduslik käsitlus on  alles kujunemas; puudulik on põhimõistete baas, mis võimaldaks protsesse paremini mõista. Tihti kasutatakse võõrkeelseid termineid kuna puuduvad emakeelsed vasted, seetõttu on eesti keelde tõlgitud tekstid tihti raskesti mõistetavad. Ometi vajab kiiresti arenev ühiskond teaduselt tuge, et toimuvaid protsesse õieti  mõista ja võimalusel suunata.

Eestis sai siirdemajanduse ja demokratiseerimise tingimustes oluliseks sihiks avaliku sektori kulutuste detsentraliseerimine eesmärgiga tõsta kulutuste efektiivsust. Kohalike omavalitsuste hooleks jäeti sellised teenused, mis vajasid elanikonna vajaduste ja huvide paremat tundmist (Cavalcanti 1996,  lk. 12). Samad protsessid on toimunud või päevakorras enamikus endistes sotsialismimaades, kus varasemat tsentraalset juhtimist püütakse hajutada. Eesti halduskorraldus on viimasel aastakümnel läbi teinud tõepoolest suured muudatused, jäädes siiski maha ühiskonna kui terviku, majanduse ja poliitika kiirest arengust. See on põhjustanud rahulolematuse toimiva haldussüsteemiga ja soovi seda ümber korraldada. Millises suunas aga muudatusi teha ja kuidas neid esile kutsuda?
 
Käesoleva magistritöö eesmärgiks on anda teoreetilised lähtekohad ja rahvusvahelisest  praktikast tulenevad soovitused kohalike omavalitsuste edasiseks arendamiseks Eesti haldussüsteemis.

Eesmärgi saavutamiseks püstitati järgmised uurimisülesanded:

• määratleda avaliku sektori olemus ja defineerida protsesse kirjeldavad mõisted,
• esitada näitajate süsteem detsentraliseerimise mõõtmiseks,
• põhjendada avaliku võimu detsentraliseerimise vajadus,
• võrrelda erinevate riikide praktikat avaliku võimu  detsentraliseerimisel ja teha üldistavaid järeldusi,
• analüüsida riikide haldussüsteemi ja majandusliku edu vahelisi  seoseid,
• määratleda omavalitsuste koht haldussüsteemis,
• analüüsida kohalike omavalitsuste toimimist Eestis, tuua välja probleemid,
• esitada ettepanekud Eesti omavalitsuse süsteemi edasiseks täiustamiseks.

Püstitatud eesmärkide saavutamiseks on esmalt piiritletud halduskorralduse, omavalitsusega ning riigi funktsioonidega seonduvate mõistete süsteem ning antud ülevaade põhilistest seisukohtadest, mis puudutavad avaliku võimu ning haldussüsteemi eri tasandite funktsioone. Haldussüsteemi struktuuri ja toimimise teoreetiline käsitlus loob alused edasiseks analüüsiks.

Uurimise objektiks on kohalikud omavalitsused riigi detsentraliseerimise protsessis.  Keegi ei eita detsentraliseerimise vajadust, mis sesineb avaliku võimu hajutamises ja demokraatliku riigikorra kindlustamises. Eriarvamusi põhjustab küsimus, mida ja kuidas on otstarbekas detsentraliseerida. Sellele püüab vastata töös tehtav kokkuvõtlik ülevaade optimaalse detsentralisatsiooni teooriatest.  Need analüüsivad kohaliku omavalitsuse toimimise põhiprintsiipe ja optimaalset suurust. Optimaalse tsentraliseerituse leidmiseks tuleb viimast käsitleda pideva ja mõõdetava tunnusena, mis võimaldab erinevate süsteemide detsentraliseerimise ulatuse võrdlust.

Viimastel aastatel on mitmete riikide valitsused oma finantsprobleemide lahendamisel delegeerinud poliitika elluviimise raskuse kohalikele omavalitsustele ja poolühiskondlikele gruppidele. Heidenheimeri järgi on nüüdisaegne halduspoliitika mosaiik, mille panevad kokku valitsemise eri tasandid ja halduspoliitilise vastutusega erasektori osad (Heidenheimer 1995, lk. 4). Majanduse võrdlev analüüs annab küll üldise pildi riikide seisundist kuid ei selgita, kuidas selleni on jõutud haldussüsteemi eri tasandite koostegevuses. Võib aga väita, et riigi majadusedu või -ebaedu sõltub oluliselt  haldussüsteemist, sealhulgas omavalitsuse kohast  selles. Halduse seos majandusega toimib efektiivsete institutsionaalsete lahenduste korral transaktsioonikulude säästu ning motivatsiooni tõusu kaudu. Riigid, mis  kasutavad häid poliitikaid ja kus on tugev institutsionaalne suutlikkus, arenevad majanduslikult kiiremini (World Development Report 1997).

Käeslevas magistritöös on vaatluse alla võetud detsentraliseerimise ulatus Ameerika Ühendriikide ja Euroopa Liidu liikmesriikide avalikus sektoris. Analüüsi eesmärgiks on leida seoseid riikide haldussüsteeme iseloomustavate näitajate, eelkõige detsentraliseerimise määra ja riigi majandusedu vahel. Kasutatud on   korrelatsioonanalüüsi Euroopa Liidu liikmesriikide andmete baasil. Erinevate haldussüsteemide võrdlemisel on keskendutud  nende ülesannete jaotusele ja struktuursele ülesehitusele - analüüsitakse, mil määral struktuur mõjutab funktsioonide detsentraliseerimist.

Haldussüsteemi analüüsid on senini peamiselt tegelenud riigi rolli ja toimimise üldpõhimõtete kirjeldamise ja analüüsiga. Põhjalikuma käsitluse alt on välja  jäänud detsentraliserimistasandite arv ja osatähtsus ning alumiste tasandite hajutatus haldussüsteemi terviklikus funktsioneerimises. Käesolevas töös püütakse näidata hierarhia oleamsolu avalike hüvede sees ja tõestada, et detsentraliseerimine ei saa olla absoluutne vaid peaks olema diferentseeritud.

Eesti haldussüsteemi edasise arengu kavandamiseks on autor püstitanud ülesande analüüsida kohalike omavalitsuste toimimist Eestis. See võimaldab töös esitatuid teoreetilisi seisukohti siduda tegeliku halduspraktikaga. 1990. aastate algul käivitatud haldusreform vajab tänastes muutunud tingimustes edasi arendamist. Vaatamata ajakirjanduses esinenud tugevale emotsionaalse värvinguga kriitikale Eesti halduskorralduse aadressil pole seni  suudetud esitada kaalutud ja põhjendatud seisukohti avaliku halduse edasi arendamiseks; nii ei olegi diskussioonid viinud konkreetsete sammudeni. Käesolevas dissertatsioonis on  muuhulgas püütud visandada Eesti haldussüsteemi võimalikud arengustsenaariumid detsentraliseerimise ja demokratiseerimise jätkamisel.

Tartu maakonna omavalitsuste toimimise analüüsis on kasutatud korrelatsioon- ja regressioonanalüüsi, uurimaks omavalitsusi iseloomustavate näitajate vahelisi seoseid ja võimalusi nende funktsionaalseks kirjeldamiseks. Analüüsi tulemusena  esitatakse konkreetsed seosed, mis eksisteerivad reaalses ruumilises maailmas omavalitsusi iseloomustavate näiatajate vahel ja mida ei saa ignoreerida muutuste kavandamisel halduskorralduses.

Töö esimene peatükk on pühendatud avaliku sektori teoreetilisele käsitlusele. Avatakse avaliku sektori olemus, defineeritakse mõisted ning analüüsitakse detsentraliseerimise vajadust. Omavalitsuste toimimise analüüsi aluseks on kirjeldatud kahte teoreetilist mudelit: klubi- ja konkurentsimudelit.

Teine peatükk annab ülevaate rahvusvahelisest praktikast. Riikide ja poliitiliste süsteemide paljusus teeb selle ülesande raskeks. Autor on vaatluse aluseks  võtnud erinevaid haldussüsteemi tüüpe esindavad riigid. Ameerika Ühendriigid on vaatluse alla võetud kui pikkade traditsioonidega ja tugeva demokraatiaga ning samas majanduslikult edukas riik. Euroopa Liidu riikide käsitlus on aktuaalne just Eesti liitumiskavatsuste tõttu selle ühendusega. Põhjamaade täiendav eristamine Euroopa Liidu kogumist on oluline kultuurilise- ja geograafilise läheduse tõttu.  Korrelatsioonanalüüsi kaudu analüüsitakse riikide majanduse ja avaliku sektori ning selle struktuuri vahelisi seoseid.

Kolmandas osas analüüsitakse Eesti omavalitsuste toimimist, kusjuures süvaanalüüs  on läbi viidud Tartu maakonna baasil. Esmalt võetakse vaatluse alla seadusandlik raamistik ja funktsioonide tegelik jaotus ning nende tagamine.  Peatüki lõpuosas keskendutakse haldussüsteemi arengule nii strukturaalsete muudatuste tegemise kui  ülesannete jaotuse osas. Autor esitab ja põhjendab oma seisukohti halduskorralduse edasiseks arenguks ning teeb ettepanekuid instrumentaariumi arenguks.

Antud magistritöö teoreetilise osa koostamisel on toetutud erinevatele avalikku sektorit käsitletavatele töödele. Omavalitsuste  kujunemise ja nende rolli määratlemisel haldussüsteemis on aluseks võetud  Tiebou käsitlus.

Töö empiirilise osa koostamisel on toetutud Ameerika Ühendriikide osas Georgia Ülikooli trükistele, Lääne- Euroopa osas statistilistele EUROSTAT väljaannetele ning Euroopa Regionaalkomitee trükistele.

Töö koostamisel on kasutatud lisaks ingliskeelsetele monograafiatele ja artiklite kogumikele, võõrkeelsele perioodikale, eestikeelsetele allikmaterjalidele ning teatmeteostele Siseministeeriumi kohaliku omavalitsuse ja regionaalse arengu osakonnast saadud teemat puudutavaid materjale. Abiks on olnud Rahandusministeeriumist ja Tartu maavalitsusest saadud statistilised ja muud materjalid.

Kogu tekst