TALLINNA TEHNIKAÜLIKOOL

Humanitaarteaduskond
Humanitaar- ja sotsiaalteaduste instituut

Magistritöö

Tallinn 2003

Sisukord………………………………………………………………………………….2
Sissejuhatus……………………………………………………………………………...4

1 Kohaliku omavalitsuse teenistus…………………………………………………….7
1.1 Kohaliku omavalitsuse mõiste, olemus ja funktsioonid…………………………….7
1.2 Avalik teenistus…………………………………………………………………….10

2 Haldusreform………………………………………………………………………18

2.1 Haldusreformi taust, eesmärk ja vajalikkus………………………………………..18
2.2 Avaliku teenistuse reform………………………………………………………….23

3   Avalik teenistus kohalikus omavalitsuses……………...…………………………28

3.1 Kohaliku omavalitsuse teenistuse uurimuse eesmärk ja teostus…………………...28
3.2 Eesti linnavalitsuste analüüs……………………………………………………….33
3.3 Pärnu sõpruslinnade ankeetvastuste analüüs………………………………………57

4 Ettepanekud Eesti kohaliku omavalitsuse teenistuse parandamiseks……………...70

4.1 Avaliku teenistuse seaduse muutmisvajadus………………………………………70
4.2 Riigi- ja kohaliku omavalitsuse funktsioonide kaardistamine……………………..73
4.3 Kohaliku omavalitsuse funktsioonide hindamiskriteeriumide vajalikkus…………74
4.4 Avaliku teenistuse personalipoliitika eest vastutava keskse organi
moodustamine……………………………………………………………………..76
4.4.1 Pärnu Linnavalitsuse personalipoliitika……………………………………….78
4.5 Juhtimisalase oskusteabe suurendamine…………………………………………..83

Kokkuvõte……………………………………………………………………………..85
Summary………………………………………………………………………………94
Kasutatud kirjandus…………………………………………………………………..102
 
Lisad…………………………………………………………………………………..107

Lisa 1 Linnavalitsustele esitatud küsimustik………………………………....107
Lisa 2 Eesti linnavalitsuste eelarvelised ja teenistujate arvu
kajastavad näitajad…………………………………………………….110
Lisa 3 Eesti linnavalitsuste eelarvelised ja teenistujate arvu
kajastavad näitajad…………………………………………………….111
Lisa 4 Tallinna linnavalitsuse eelarvelised ja teenistujate arvu
kajastavad  näitajad……………………………………………………112
Lisa 5 Pärnu sõpruslinnade ankeetküsitluse kaaskiri………………………...113
Lisa 6 Pärnu sõpruslinnade ankeetküsitlus…………………………………..114

SISSEJUHATUS

Kohaliku omavalitsuse teenistuse uurimine on aktuaalne mitmel põhjusel. Esiteks, seoses Eesti liitumisega Euroopa Liiduga on meile ette heidetud vähest haldussuutlikkust. See puudutab nii riigi kesktasandit kui ka kohalikku omavalitsust. Haldussuutlikkus omakorda sõltub oluliselt avalikest teenistujatest ja nende kvaliteedist. Paraku pole kohaliku omavalitsuse teenistust meil seni peaaegu uuritudki. Igal juhul puuduvad vähegi terviklikumad sellealased uurimused, rääkimata vastava valdkonna väliskogemuste tundmisest. Kohaliku omavalitsuse teenistuse  kvaliteedil on võtmeroll, et vastata kiirelt muutuva ja areneva ühiskonna ootustele ja pakkuda tasemel haldusteenuseid kohalikul tasandil. Järelikult on vajalik uurida põhjalikumalt tänast kohaliku omavalitsuse teenistust, et formuleerida teadmistepõhine arengustrateegia ja vastavad seadusemuudatused.

Haldusreformi ja sealhulgas avaliku teenistuse reformi seiskumise ühe põhjusena on nimetatud asjaolu, et paljud arvamused ja lahendused kujunesid põhjalikumat informatsiooni ja analüüsi omamata. Tõepoolest nii avaliku teenistuse alased strateegiad ja kontseptsioonid kui ka 2002 a. Riigikogusse esitatud avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) eelnõu koostati ilma kohaliku omavalitsuse teenistust põhjalikult analüüsimata. Tõenäoliselt kerkivad lähitulevikus avaliku halduse arendamisega seotud teemad uuesti päevakorrale, kuna 2003 a. Kolmikliidu osapoolte vahel sõlmitud koalitsioonileppes nähakse ette avaliku teenistuse arendamist, sealhulgas uue avaliku teenistuste seaduse vastuvõtmist.

Antud magistritöö teema valik tulenes sellest, et autor omab praktilise töö kogemust personalijuhina Pärnu Linnavalitsuses ja Pärnumaa Omavalitsuste Liidu kõrgemate ametnike konkursi- ja atesteerimiskomisjonis. Viimane on aga  oluline, et mõista põhjalikult tänaseid kohaliku omavalitsuse teenistuse probleeme ja pakkuda välja võimalikke ettepanekuid.
 
Käesoleva töö eesmärk on uurida avaliku teenistuse toimimist kohalikes omavalitsustes Eesti linnade näitel. Laias plaanis on tegemist kahe akadeemilise distsipliiniga – halduskorraldus ja personalijuhtimine. Halduskorraldus puudutab eelkõige avaliku halduse organisatsioonide korraldust, riigi- ja kohaliku omavalitsuse funktsioonide jagunemist, vastavat seadusandlust jne. Personalijuhtimine puudutab kõike, mis on seotud inimressursi tegevusega organisatsioonis. Traditsioonilise definitsiooni kohaselt käsitleb personalijuhtimine töötajate juhtimise praktilisi küsimusi organisatsioonis ning koosneb töö analüüsist ja personali planeerimisest, värbamisest, valikust, hindamisest, hüvitamisest, arendamisest ja eestvedamisest [2, lk 11].

Magistritöö ülesanded on:

• Selgitada ja analüüsida Eesti Vabariigis haldusreformi kavandamise raames tehtut, mis puudutab kohaliku omavalitsuse- ja avaliku teenistuse arendamist.
• Hankida kohaliku omavalitsuse teenistuse alast adekvaatset informatsiooni ja analüüsida  eksisteerivat olukorda.
• Võrrelda Eesti ja mõningate välisriikide kohaliku omavalitsuse teenistust.
• Tuua välja autoripoolsed ettepanekud kohaliku omavalitsuse teenistuse parandamiseks.

Uurimise objektiks on avalikud teenistujad Eesti linnades. Uurimise meetoditena kasutas töö autor ankeetküsitlust, linnade kodulehekülgi, intervjuusid ja võrdlevat analüüsi. Keskseks info saamise vahendiks oli ankeetküsitlus. Linnade kodulehekülgedelt saadud infot ja läbiviidud intervjuusid kasutati selleks, et täpsustada ankeetküsitlusest saadud vastuseid. Antud töö lähteinformatsiooniks oli lisaks avaliku halduse- ja personalijuhtimise alasele teoreetilisele kirjandusele magistritöö käigus läbi viidud uurimusest tulenev informatsioon.

Magistritöö on uudne praktilisest aspektist, kuna teadaolevalt ei ole uuritud kohaliku omavalitsuse teenistust Eesti linnades, samuti ei ole võrreldud seda välisriikide kohalike omavalitsuste teenistustega. Uurimuse tulemusi saab kasutada õigusloomes ja edasistes kohaliku omavalitsuse teenistuse alastes uurimistöödes.

Magistritöö koosneb neljast peatükist. Esimene peatükk annab teoreetilise ülevaate kohaliku omavalitsuse teenistusest. Peatükis käsitletakse kohaliku omavalitsuse olemust ja funktsioone ning  kohaliku omavalitsuse teenistuse kvaliteedi olulisust kohalikele elanikele. Lisaks on käsitletud avaliku teenistuse olemust ja antud ülevaade rahvusvahelisest kogemusest avaliku teenistuse ulatuse määratlemisest. Samuti tuuakse antud peatükis välja ökonoomse avaliku teenistuse vajalikkus Eesti taolises väikeriigis.

Teises peatükis antakse ülevaade haldusreformi- ja avaliku teenistuse reformi kavandamise raames tehtud tööst. Vaatamata haldusreformi peatumisele on Eestis palju eeltööd ära tehtud, mida kasutada avaliku halduse arendamiseks. Samas on just kohaliku omavalitsuse teenistuse seisukohast tunda olulise informatsiooni vähesust. Viimast tõestab näiteks 2002.a. Riigikogule esitatud avaliku teenistuse seaduse eelnõu, mida lugedes on näha, et selle ettevalmistamisest on kõrvale jäetud kohaliku omavalitsuse esindajad.

Kolmandas peatükis analüüsitakse magistritöö raames läbiviidud hetkesituatsiooni kajastavat uurimust kohaliku omavalitsuse teenistujate kohta Eesti linnades. Käsitletakse kõiki olulisi personalijuhtimise süsteeme, mis on olulised avaliku teenistuse arendamise seisukohalt. Lisaks analüüsitakse Pärnu sõpruslinnades läbiviidud avaliku teenistuse alast uurimust, mis on oluline võrdlusmaterjal Eestile. Peatükis tuuakse välja erinevused, mis esinevad Eesti ja mõningate välisriikide kohaliku omavalitsuse teenistuse vahel.

Neljandas peatükis tuuakse välja ettepanekud kohaliku omavalitsuse teenistuse parandamiseks, mis eeldavad nii riigikeskset kui kohalikku lähenemist. Riigikeskselt on eelkõige oluline sätestada kogu riigi halduskorraldust puudutav strateegia ja luua vastav õiguslik keskkond. Kohalikust tasandist sõltub, kui hästi juurutatakse personalijuhtimise alaseid süsteeme, mis on otseses seoses kohaliku omavalitsuse teenistuse kvaliteediga.

Magistritöö autor loodab, et käesolevast faktilise kohaliku omavalitsuse teenistuse uurimusest  on kasu tänaste probleemide mõistmisel ja vajalike arengustrateegiate ja seadusemuudatuste formuleerimisel. Omalt poolt teeb autor kõik, et uurimustöö tulemusi võimalikult laialt avalikustada.

Kogu tekst