Linnade Liit | Maaomavalitsuste Liit | Kontakt | Otsi | Sisukaart   
  Aktuaalset  | Seadusandlus  | Brüsseli esindus  | Välissuhted  | Andmebaasid  | Uurimused/käsiraamatud  | Linke
Aktuaalset
 
Uudised
Pressiteated
Omavalitsusliitude läbirääkimised
Seisukohad
Linnade ja Valdade Päevad
Konverentsid, seminarid
  Eelteated
  Ettekandeid
Liitu meilinglistiga
Huvitavaid fakte
KOV ja kliima
Kalender
 

LVP_2015_logo
Linnade ja Valdade Päevad 2017
15.-16. märts Original Sokos Hotel Viru konverentsikeskuses


31. märtsil 2012 a. toimunud Linnade ja Valdade Üldkogu materjalid

Eesti Regionaalse ja Kohaliku Arengu Sihtasutus




Esilehekülg > Aktuaalset > Konverentsid, seminarid > Ettekandeid


Tartu linnapea Urmas Klaasi ettekanne ja slaidikava
Print

07. aprill 2016 a
Olulise tähtsusega riikliku küsimuse "Alus-, huvi-, üld- ja kutsehariduse rahastamise võtmekohtadest" arutelu Riigikogus
Tartu linnapea Urmas Klaas esines arutelul  Eesti Maaomavalitsuste Liidu ja Eesti Linnade Liidu esindajana

Ettekanne .pdf failina

Slaidikava .pdf failina


Oluliselt tähtsa küsimuse arutelu

Riigikogu 07.04.2016

Hariduse rahastamise võtmekohtadest

Ettekanne: Urmas Klaas, Tartu linnapea

Austatud Riigikogu esimees, austatud Riigikogu liikmed, minister, külalised.

Alustuseks tänan ja tunnustan Riigikogu  kultuurikomisjoni, kelle initsiatiivil oluliselt tähtsa riikliku küsimuse arutelu - hariduse rahastamise võtmekohtadest - toimub. Peame igati õigeks, et Riigikogu jätkaks aktiivselt nii hariduse valdkonna kui ka kohalike omavalitsuste rahastamise aruteludega.

Haridussüsteemi rahastamine on kirgi kütnud iseseisvuse taastamisest peale - pole olnud perioodi, kus sel teemal erinevad osapooled omavahel ei  diskuteeriks. Diskussioon peaks reeglina olema edasiviiv ja selle tulemusena sündima osapooli rahuldavad kokkulepped. Kurb on aga see, et Vabariigi Valitsuse ja omavalitsusliitude Koostöökogu hariduse töörühmas ei ole viimasel neljal aastal olnud haridusküsimuste sisulisi arutelusid, rääkimata kokkuleppeni jõudmisest.   Omavalitsusliitude poolt tehtud arvukatest ettepanekutest on  arvestatud vaid vähestega. 

Head Riigikogu liikmed, kohalikud omavalitsused on põhiseaduslikud institutsioonid, kellel on kohaliku elu küsimustes iseseisev otsustusõigus ja kes peavad (koos riigiga) hariduse kättesaadavaks tegemiseks pidama üleval vajalikul arvul õppeasutusi. Paraku ei ole siiamaani suudetud kokku leppida selget ülesannete jaotust omavalitsuste ning keskvalitsuse vahel selle kohustuse täitmisel. Iga ülesande täitmine eeldab ka piisava rahalise ressursi olemasolu ja sellest  hariduse rahastamise probleemid alguse saavadki. Lisaks valitseb omavalitsuste ja keskvalitsuse vahel usaldamatus, mis pärsib konstruktiivset koostööd ja kokkulepetele jõudmist.

Meil on olemas väga hea strateegiadokument „Eesti elukestva õppe strateegia 2020“, mille  kohaselt peab kohalik omavalitsus tagama kodulähedase alus- ja põhihariduse, riik seevastu aga kvaliteetse ja valikuterohke gümnaasiumihariduse. Strateegia eesmärkide täitmine eeldab kõigi hariduselu osapoolte tihedat koostööd, sh kokkuleppimist, kuidas  korraldada haridusvaldkonna rahastamine kõige mõistlikumal ja otstarbekamal viisil.

Oma kohustuste eest vastutada  ja ressursse efektiivselt kasutada saab vaid suveräänne otsustaja. Kui mingi ülesande rahastamine toimub mitmest allikast või kohustatud pool ei  suuda seda ebapiisava ressursi tõttu täita, leiab alati põhjuseid vastutusest kõrvalehiilimiseks ja üksteise süüdistamiseks. Omavalitsuste hinnangul tuleks loobuda arengut pärssivast kahepoolsest püsikulude rahastamisest ja jaotada ülesannete täitmiseks vajalikud vahendid keskvalitsuse ja omavalitsuste vahel haridustasemeti. Seejärel saab  vastava haridustaseme eest vastutaja otsustada, kas pidada haridusasutusi ise üleval või tellida õppekohti teistelt pidajatelt  (haridusasutuse omandivormist sõltumata). Kui üldhariduskoolide pidamise kogu raha oleks algusest peale olnud omavalitsuste käes, siis me tõenäoliselt ei räägiks täna ebaefektiivsest koolivõrgust ja pooltühjadest koolimajadest. Meil ei ole näiteks ebaefektiivseid lasteaedu, sest lasteaedasid rahastatakse 100% kohalikust eelarvest ja ükski omavalitsus ei saa endale lubada sellise asutuse ülalpidamist, kus pole lapsi.

On heameel, et vähemalt gümnaasiumihariduse osas on riik valmistumas võtma suuremat vastutust. Paraku valitseb ka selles protsessis veel suur ebaselgus. Haridusseaduse eelnõu järgi on gümnaasiumiharidus 100% riigi korraldada alles aastal 2023. Üleminekuperiood on väga pikk ja küsimusi tekitab siin erineva omandivormiga koolide ebavõrdne kohtlemine rahastamisel ja konkurentsieeliste loomine riigigümnaasiumidele. Riigigümnaasiumide palgafond on üks tervik,  hoonete „karbikulud“ makstakse ministeeriumi poolt kinni RKAS-le, riigikooli gümnasistidele võimaldatakse mitmeid lisasoodustusi (transporditoetus, eluasemetoetus, tasuta koolilõuna).

Soovin rõhutada, et kohalikule omavalitsusele seadusega pandud ülesande täitmine peab olema ressursiga kaetud, mistõttu hariduse rahastamisest rääkides peame alustama põhilisest - kohalike omavalitsuste tulubaasist - mis võimaldaks meil normaalselt oma kohustusi, sh haridusvaldkonna ülesandeid, täita ja hädavajalikke kulusid katta.  Majanduskriisi aastal 2009 vähendati KOVdele laekuvat tulumaksu osa 11,93 %-lt 11,4 %-le ja seda pole senini taastatud. Käesoleval aastal tähendab see aga kohalikesse eelarvetesse 40 mln vähem laekunud eurot. Riigi eelarvestrateegia ettevalmistamisel on nii Linnade Liit kui ka Maaomavalitsuste Liit korduvalt juhtinud tähelepanu, et omavalitsuste eelarved ei ole vastavuses meile pandud ülesannetega. Veelgi enam - kohalike omavalitsuste eelarvevõimalused, sealhulgas hariduse rahastamise võimalused, jäävad järjest kaugemale maha riigieelarve võimalustest ning sellega ei saa kohalikud omavalitsused rohkem leppida. Viimase 10 aastaga on omavalitsuste tulud küll kasvanud 77% ehk 849-lt miljonilt eurolt aastal 2004, 1,5 miljardi euroni 2014. aastal. Riigieelarve puhastulud on samal ajal kasvanud 1,66 miljardilt eurolt 3,98 miljardi euroni ehk 140% . Seetõttu on kohalike eelarvete kogutulude osakaal võrreldes riigieelarve puhastuludega langenud 2004. aasta 51,2% tasemelt 37,8% tasemele. Puhtast riigieelarvest kohalikele eelarvetele tehtud eraldiste osakaal on aga 2004. aasta tasemelt 17,9% langenud 11,2%-le.

Vaatamata tulubaasi mahajäämusele riigieelarve tuludest on omavalitsused suurendanud panust alus- ja üldharidusse majanduskriisi järgsetel aastatel 2011-2015 kiiremas tempos kui seda on teinud riik haridustoetuse näol.

Head kuulajad, kõige suuremad probleemid ja rahulolematus on täna üldhariduses. Rahuldav koostöö toimus aastatel 2006-2012,  kui HTM ja RM koostöös omavalitsusliitudega töötasid välja arvestuslikel klassikomplektidel ja õppekava maksumusel põhineva üldhariduskoolide rahastamismudeli, mis rakendati 2008 ja töötas päris hästi aastani 2013.  Kahjuks ei meeldinud mudel minister Aaviksoole, kes leidis, et see on liiga keeruline ning ei motiveeri omavalitsusi koolivõrku korrastama. Omavalitsuste arvates oli põhjus hoopis selles, et selgetel objektiivsetel arvestuskriteeriumidel põhinev mudel ei võimaldanud  ministeeriumil jagada haridustoetusi vastavalt oma poliitilistele prioriteetidele.

Alates 2014. aastast on meil haridustoetuse jaotuse aluseks koefitsientidel põhinev arvestussüsteem, mis ei ole kohalike omavalitsuste ja omavalitsusliitude poolt aktsepteeritud. Seda jõustades oli haridusministeeriumi sõnum, et koefitsiendid tagavad kodulähedase põhikooli kättesaadavuse, regionaalsete eripärade arvestamise ja sarnaste näitajatega omavalitsusüksuste õiglase kohtlemise. Peale selle pidi koolide rahastamine muutuma selgemaks ja stabiilsemaks (st rahastamispõhimõtteid igal aastal ei muudeta). Neid põhjendusi saatis omavalitsuste alusetu süüdistamine õpetajate palgaraha kõrvalepanekus, mis tipnes ministri avaliku ähvardustega kutsuda omavalitsusele politsei, kui keegi õpetajatest ministeeriumi  ettenähtud palka kätte ei saa.

Nüüd, kui koefitsientide alusel jagatakse haridustoetust kolmandat aastat, võib öelda, et suurt  õnne pole see koolipidajatele ega koolidele toonud. Tänane jaotusmudel ei arvesta kooliastme reaalset maksumust õppekava täitmisel ega ka rahastamisperioodi jooksul asetleidnud muudatusi. Peale selle jaguneb haridustoetus omavalitsuste vahel ebavõrdselt, sest koefitsiendid kõiguvad sarnaste koolide ja õpilaste arvuga omavalitsustel terve suurusjärgu võrra. Peale õpetajate tööjõukulu absoluutsumma ei ole ükski teine haridustoetus kasvanud (pigem on teisi toetusi vähendatud),  ka õpetajate palgavahendid ei ole riigieelarves kasvanud samas proportsioonis tegeliku alampalga kasvuga. Seevastu on suurenenud õpetajate töökoormus ning klassitäituvus, mis on arvestuslikuks aluseks õpilase pearaha arvestamisel.

Sõnastan järgmise probleemi: Haridustoetuse kasutamine on sihtotstarbeline ja ülemäära reglementeeritud. Omavalitsustel/ koolidel on piiratud otsustada, mis mahus ja mis tegevustesse ta vahendeid paigutab. Piiratud on võimalus maksta haridustoetusest palka teistele olulistele spetsialistidele (tugispetsialistid, haridustehnoloogid, abiõpetajad jne), kelleta tänapäeva koolielu hästi ette ei kujuta ja kes toetavad õpetajat igapäevatöös. Õpetajate palgavahendeid ei ole lubatud kasutada isegi õppekavas ettenähtud kursuste sisseostmiseks teistelt õppeasutustelt (kõrg- ja kutsekoolidelt, muuseumidelt), mis on  mõistlik just gümnaasiumiastme valikainete puhul. Samuti on üldjuhul keelatud põhikoolile ettenähtud toetuse arvelt rahastada gümnaasiumi ja vastupidi. Lisaks sellele, et koolid ja koolipidajad on haridustoetuse kasutuses pandud sundseisu, on administratiivne koormus seoses aruandlusega kasvanud. Piltlikult öeldes on kohalik omavalitsus  muudetud keskvalitsuse  „kassapidajaks“, kes vahendab suhteliselt täpselt talle antavat raha ja hoolitseb, et aruandlus rahaandjale enam-vähem õige oleks. Sellist olukorda on tauninud ka õiguskantsler, kuid kahjuks ei ole ta jõudnud põhjusteni kuidas selline olukord on tekkinud.

Paika ei ole pidanud lubadus, et rahastamispõhimõtteid igal aastal ei muudeta. Selle asemel, et panustada rohkem omavahendeid hariduse arengusse peavad omavalitsused juba neljandat aastat niigi nappidest eelarvevahenditest leidma lisavahendeid, et olemasolevat taset meie üldhariduskoolides hoida. Viimane näide haridustoetuse muutmisest oli investeeringutoetuse lõpetamine ja 2,6 mln euro suunamine õpetajate palgaks. Põhjuseks kuuldavasti ministeeriumi valearvestus õpilaste arvudes ja riigieelarves õpetajate palgatõusuks piisava rahalise katte puudumine. Seda tehti olukorras, kus paljudel KOV-idel olid 2016. a eelarved vastu võetud ning seni kehtinud haridustoetuse põhimõtetega arvestatud (sh võetud finantskohustuste täitmisel). Kui kõik viimase nelja aasta üldhariduskoolide rahastamise muudatused kokku võtta, siis  ainuüksi Tartu, Tallinn, Pärnu ja Viljandi linn on alates 2013. aastast pidanud katma oma eelarvest sellest tekitatud rahastamisauke üle 10 mln euro suuruses summas.  Kogu see raha oleks võinud vabalt minna kohaliku hariduselu muude võtmeküsimuste lahendamiseks. Kas või näiteks lasteaia- või huvikoolide õpetajate palkadesse (mis on teatavasti maha jäänud kooliõpetajate palkadest) või õppekeskkonna kaasajastamisse.

Kohalikud omavalitsused on korduvalt eelarveläbirääkimistel küsinud - kui suures osas peab eraldatav haridustoetus katma riikliku õppekava täitmiseks vajaliku kulu? Praeguse rahastamissüsteemi juures jääb see küsimus ilmselt vastamata, sest arvestusi hariduskulude tegeliku maksumuse kohta tehtud ei ole. Haridusministeeriumi muutumatu ja universaalne (igas olukorras kasutatav) retoorika „riik vaid toetab, kõik muu on KOVi vastutada“ võtab ka kõige tulisemal tõe otsijal igasuguse võimaluse selles osas selgust saada. Küsiks aga hoopis niimoodi: kui riik vaid toetab ja meil lasub vastutus üldhariduse korraldamise eest, siis mis õigus on keskvalitsusel haridustoetust veel sildistada ja raha kasutamise kohta detailset aruandlust nõuda?

Austatud Riigikogu liikmed, üheks murekohaks on ka HEV õpilaste hariduse korraldus ja rahastamine. Probleem on selles, et juba seadusega aastaid tagasi selgelt määratud kohustust raskemate erivajadustega HEV2 õpilaste haridusvõimaluste tagamisel, ei suuda või ei soovi haridusministeerium vajalikus mahus täita. Aastatel 2012-2015 on näiteks Tartu, Tallinn ja Pärnu pidanud selle riigi kohustuse täitmiseks (HEV2 õpilaste kodulähedase haridusvõimaluse tagamiseks) oma eelarvest panustama ligi 12 mln eurot. Ka see raha on piltlikult öeldes tulnud näpistada teiste haridusasutuste arvelt. Ei ole normaalne ega ka otstarbekas käitumine, kui omavalitsused peavad ministeeriumiga kohut käima selleks, et sundida riiki oma kohustusi täitma.

Haridustoetuse jäigad reeglid pärsivad aga ka kergemate erivajadustega HEV1 õpilaste  kaasamist tavakooli ja neile vajalike tugimeetmete rakendamist.  Eesti Linnade Liit ja Eesti Maaomavalitsuste Liit on oma seisukoha tugispetsialistide rahastamise osas keskvalitsusele korduvalt esitanud. HEV laste hariduse puhul annab kõige paremaid tulemusi teatavasti varajane märkamine ja kohene sekkumine. Vajadus rakendada sobivat õppevormi või tugiisikut  võib sageli tulla näiteks õppeaasta keskel. Paraku on nii, et kui õpilase erivajadus selgub peale 10. novembrit, siis on riikliku haridustoetuse jaotus järgmiseks eelarveaastaks lukus ja kool saab sellele õpilasele ettenähtud suurema koefitsiendiga haridustoetuse heal juhul alles ülejärgmisel eelarveaastal.

Alushariduse ja huvihariduse korraldamine ning rahastamine on täna 100% omavalitsuste ülesanne ja see peaks ka niimoodi jääma.  Kuna aga omavalitsuste tulubaas on vähenenud ja võimalused seetõttu väga erinevad, siis on ka nendes valdkondades mitmeid lahendamist vajavaid probleeme (võrdväärne kättesaadavus, suured õpetajate palgaerinevused piirkonniti jne). Kui Eesti riigis on õpetaja palk täna prioriteet, siis me ei saa rääkida ainult üldhariduskoolide õpetajatest vaid ka lasteaia ja huvikoolide õpetajate palkadest. Alushariduse puhul tuleks probleemina ära märkida samuti ülereguleeritust ja erinevaid nõudeid lasteaedade ning lapsehoidude puhul. Teatavasti on aga uues alushariduse kontseptsioonis ja ministeeriumi poolt kavandatavas seadusemuudatuses võetud suund alushariduse ja lastehoiu ühtlustamisele, kesksete regulatsioonide vähendamisele ja paindlikkuse suurendamisele. See on igati tervitatav ja  omavalitsuste poolt toetust vääriv algatus.

Huvihariduses on kohaliku omavalitsuse poolt vaadates tänane olukord lootusrikas. Kultuuriministeerium on tutvustanud 2017. aasta septembrist rakenduvat toetusskeemi, mille mahuks on teadaolevalt 15 mln eurot ja jaotuse aluseks piirkonna elanike registrisse kantud 7-19 aastaste noorte arv. Samas osaleb tõmbekeskustes pakutavas huvihariduses palju noori, kes ei ole selle omavalitsuse elanikud (näiteks Tartus ligi 1/5 huvihariduses osalejatest). Kuniks puudub kohalike omavalitsuste vahelise arvlemise õiguslik alus huvihariduse eest (nagu see on olemas lasteaedade ja üldhariduskoolide puhul), siis on suur tõenäosus, et vaid elukoharegistri järgne toetuse eraldamine ei taga huvihariduse ühtlase kättesaadavuse eesmärki. Seetõttu tuleks kaaluda ka teisi toetuse eraldamise aluseid (näiteks huvikoolides käivate õpilaste arv vmt).

Oleme Haridus- ja teadusministeeriumiga ühte meelt selles, et haridus peab meie riigis olema prioriteediks ja haridusse tuleb raha juurde leida. Kas või selleks, et tagada nii lasteaia-, kooli- kui ka huvikooli õpetajale vääriline ja motiveeriv palgatase, või et kindlustada hariduse kvaliteet ja kättesaadavus kõigile kõikides  piirkondades. On heameel, et ka tööandjad on oma keskliidu kaudu öelnud, et riik peab esimese sammuna rohkem ja julgemalt panustama haridusse. Toetame ka ministeeriumi algatust erakooliseaduse muutmiseks, millega taastatakse enne 2011. aastat kehtinud põhimõtted erakoolide  toetamisel. Alushariduse regulatsioonide lihtsustamisest ja korralduse paindlikumaks muutmisest oli juba eelpool juttu.

Kokkuvõtteks võib öelda, et praegune olukord hariduse rahastamisel kohalikke omavalitsusi  ei rahulda. Omavalitsuste tulubaasi mahajäämus, haridustoetuse jäigad reeglid ja iga aastased muutused  on viinud olukorrani, kus isegi suurematel omavalitsustel on üha keerulisem hariduse kvaliteeti ja kättesadavust tagada. Rääkimata siinjuures hariduskorralduse pikemajalisest planeerimisest või koolivõrgu efektiivsemaks kujundamisest. Kui vastata küsimusele, kas erinevate haridusvaldkondade paremaks rahastamiseks peaks ette nägema uusi (või suurendama praeguseid) sihtotstarbelisi toetusi, siis omavalitsusliitude tänane seisukoht on - pigem tuleb püsivate  ülesannete täitmiseks tagada omavalitsustele piisav tulubaas, kas siis üldtoetuste või maksutulude tõstmise teel.

Võiksime siinjuures eeskuju võtta Põhjamaadest, kus riigivõim usaldab kohalikke omavalitsusi, hariduskulud kaetakse omavalitsuste tulubaasi kaudu ning ei kirjutata üksikasjalikult ette kuhu ja milleks seda raha võib kasutada. Ka OECD on oma raportides soovitanud, et üldtoetused on sihtotstarbelistest toetustest palju efektiivsemad, kuna kulu ja kasu jäävad kohapeale, võimaldavad teenuste osutamisel suuremat paindlikkust, soodustavad alternatiivsete ja integreeritud lahenduste rakendamist. Omavalitsustele tuleb anda võimalus vastutada oma elanike, mitte aga keskvalitsuse ees. Raha ei tule mitte „keskvõimu kassapidajana“ ära kulutada, vaid seda tuleb kasutada kõige paremal moel tulemuste saavutamiseks lähtudes kohapealsetest vajadustest. Küsimus on aga selles, kas keskvõim on valmis põhimõttelisteks muudatusteks ning kas ollakse valmis loobuma teatud osast haridusrahadest kui oma poliitika korraldamise instrumendist? Sellest sõltub aga otseselt Eesti riigi haridusstrateegiliste eesmärkide õnnestumine! Kohalikud omavalitsused ja üleriigilised omavalitsusliidud on valmis igakülgseks koostööks keskvalitsusega hariduse rahastamise võtmeprobleemide lahendamisel.

Tänan tähelepanu eest!

 


11.04.2016

 
 Struktuur Meedia Tagasiside | © Eesti Linnade Liit