 |
|
||
 |
 |
|
|
| Aktuaalset | Seadusandlus | Brüsseli esindus | Välissuhted | Andmebaasid | Uurimused/käsiraamatud | Linke | |||
|
|||
|
|||||||||||||
 Linnade ja Valdade Päevad 2012 - 15.-16. veebruar Tallinnas
|
Esilehekülg
> Uurimused/käsiraamatud
> Teadustööd
Tallinna Tehnikaülikool Humanitaarteaduskond Avaliku halduse instituut Kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika õppetool Doktoritöö Mikk Lõhmus Juhendaja: professor Dr. Sulev Mäeltsemees, Tallinna Tehnikaülikool, Eesti Tallinn 2008 Sisukord PUBLIKATSIOONIDE LOETELU...............................................................................4 Sissejuhatus....................................................................................................................5 1. Kohaliku omavalitsuse teoreetilised lähtealused ja sellest tulenevad õiguslikud, juhtimisalased ja majanduslikud tegurid.........................................................................9 2. Pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli valikud koos riikide õigus- ja halduspraktika võrdleva analüüsiga..............................................................................13 2.1 Territoriaalsete juhtimismudelite valikud...........................................................13 2.2 Eesti õigusruumi analüüs....................................................................................16 3. Kohaliku omavalitsuse üksuse detsentraliseerimine Eesti Vabariigis 1918-1940 ....19 4. Tallinna linna ja linnaregiooni juhtimismudeli analüüs ja praktilised ettepanekud juhtimismudeli ümberkorraldamiseks...........................................................................20 4.1 Linnasisene juhtimine.........................................................................................20 4.2 Pealinnaregiooni juhtimine.................................................................................23 4.3 Võimalused pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli ümberkorraldamiseks..25 Kokkuvõte.....................................................................................................................27 VIIDATUD KIRJANDUS............................................................................................31 SUMMARY IN ENGLISH...........................................................................................35 TÄNUAVALDUSED...................................................................................................42 PUBLIKATSIOONID ..................................................................................................43 ELULOOKIRJELDUS .................................................................................................65 CURRICULUM VITAE...............................................................................................68 Sissejuhatus Autori doktoritöö teema on „Avaliku halduse detsentraliseerimine Eestis.“ Doktoritöös keskendutakse kohaliku omavalitsuse kui institutsiooni juhtimisega kaasnevate detsentraliseerimisprobleemide analüüsile, kitsamas plaanis pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudelite ülesehituse konfliktipunktidele ja nende lahendamise võimalustele. Sellise teemavaliku tingis peaasjalikult kaks asjaolu. 2001.a kirjutatud ja Tallinna Tehnikaülikoolis kaitstud magistritöö „Detsentraliseeritud halduskorralduse mudel kohaliku omavalitsuse üksuses“ käsitles detsentraliseerimisega seotud probleeme. Teiseks põhjuseks oli autori töökoht Nõmme Linnaosa Valitsuses, mis veenis autorit jätkama detsentraliseerimise uurimist ka doktorantuuris. Töö kirjutamist toetas Tallinna Linnavalitsuse tellimusel Tallinna Tehnikaülikooli regionaalpoliitika õppetooli poolt 2003-2004 läbi viidud uuring „Tallinna juhtimise täiustamine,“ mille läbiviimisel autor ühe põhitäitjana osales. Doktoritöö peamiseks uurimisobjektiks on pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudelid. Euroopa näite põhjal võib tõdeda, et pealinna ja suurlinna mõiste võib üldjuhul võrdsustada, sest väheste eranditega on pealinnad riikide suurimad linnad ja majanduskeskused, SKP elaniku kohta on aga pealinnaregioonis suurem kui riigis keskmiselt. (Mäeltsemees, Lõhmus 2008a,b) Rahvusvahelises võrdluses on Tallinna puhul suurlinna mõiste kasutamine ilmne liialdus, Eestis kontekstis muidugi mitte. Eestis tuleb pealinna ja pealinna regiooni domineerimine nii riigi rahvastikus kui majanduses reljeefselt välja.1 Seega võib pealinna ja suurlinna mõiste Euroopa konteksti arvestades ühildada ning doktoritöös esitatud pealinna ja pealinna regiooni juhtimise lahendused on ka laiemalt kohaldatavad. Suurlinna, seda enam pealinna juhtimist ei saa otstarbekalt teha üksnes üksikute valdkondade korrastamisega. Vaja on terviklikke lahendusi, mis haaravad kõiki probleemvaldkondi. Pealinna juhtimise sõlmprobleemid on üldistatavalt jagatavad kolme rühma (Mäeltsemees 2003; Mäeltsemees, Olle 2006): • Suhted riigi kesktasandiga Antud kontekstis ei pea autor silmas üksnes riigi keskvalitsuse ja kohaliku omavalitsuse üldise vahekorraga seonduvaid küsimusi. Pealinna funktsioon toob kaasa spetsiifilisi probleeme, mida ei saa ignoreerida.2 Vähetähtis pole ka asjaolu, et suured kohaliku omavalitsuse üksused on ka majanduslikult võimekamad ja võimelised täitma suuremat hulka avalikke ülesandeid kui väiksemad. • Suhted horisontaaltasandil Pealinna ja pealinnaregiooni sõlmprobleemid on lahutamatult seotud valglinnastumise mõistega. Valglinnastumist on seni Eestis uuritud peaasjalikult iseorganiseerumise aspektist ja seda ka pealinna regioonis. Näitena võib siin tuua Tartu Ülikooli geograafide mobiiltelefonide abil inimeste paiknemise ja liikumise uurimine (Ahas jt. 2006), samuti uute elamualade kujunemist. (Kährik, Tammaru 2008) Need on vajalikud uurimused, et saada ülevaadet inimeste liikumisvoogudest, pendelrändest regioonis jne. Kuivõrd peaks valglinnastumine ja sellega seonduv olema üksnes ühiskonna iseorganiseerumise ja turumajanduse meelevallas? Avalik haldus, sh kohaliku omavalitsuse organid on demokraatlikus ühiskonnas selleks hoovaks, mille abil suunata (avalikes huvides) ühiskonna protsesse. Seega on oluline töötada välja juhtimismehhanismid, mis tagavad nii soodsaimatel tingimustel osutatavad avalikud teenused regiooni elanikele kui ka kooskõlastatud alustel toimiva arengu kavandamise ja planeerimispoliitika. • Linnasisene juhtimismudel Suures linnas kerkivad lisaks teistele juhtimisalastele küsimustele esile sõlmprobleemid, mis on seotud kohaliku demokraatia tagamise, elanikulähedase juhtimise ja eelnevaga seonduvalt ka avalike teenuste soodsamail tingimustel pakkumisega. Seetõttu kasutatakse tihti territoriaalsel detsentraliseerimisel põhinevaid juhtimismudeleid, kusjuures erinevate tasandite õigused, kohustused ja vastutus võivad tekitada probleeme.3 Doktoritöö eesmärgiks oli läbi töötada pealinna regiooni ja pealinna juhtimise detsentraliseerimisega seotud õiguslikud, majanduslikud ja juhtimisalased aspektid ning esitada põhistatud järeldused ja ettepanekud pealinna ja pealinna regiooni paremaks toimimiseks. Eesmärgi saavutamiseks püstitas doktorant järgmised uurimisülesanded ja töötas need läbi käesoleva ülevaateartikli aluseks olevates teadusartiklites. Uurimisülesanded olid järgmised: • Töötada läbi kohaliku omavalitsuse teoreetilised lähtealused ja sellest tulenevad juhtimismudeli ülesehitamist mõjutavad õiguslikud ja juhtimisalased tegurid; • Esitada pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli ülesehituse teoreetilised valikud, selgitada välja nende õigus-, juhtimis-, ja majandusalased aspektid koos välisriikide õigus- ja halduspraktika võrdleva analüüsiga; • Uurida Eesti Vabariigi kohaliku omavalitsuse detsentraliseerimise ajaloolist tausta, 1917-1940 kasutatud õiguslikke, juhtimisalaseid ja majanduslikke regulatsioone ning nende kasutatavust kehtivas õigusruumis; • Analüüsida Tallinna linna ja linnaregiooni juhtimismudelit ja esitada teoreetiliselt põhistatud praktilised ettepanekud linnaregiooni juhtimismudeli ülesehitamiseks. Töö kirjutamise käigus kasutati põhiliselt nelja liiki lähtematerjale. Linnajuhtimise detsentraliseerimist on põhjalikult uuritud Põhjamaades (nt Bäck jt 2001; Hegelesen jt 2001; Bäck jt 2005), vastavaid käsitlusi leiab ka teiste Euroopa riikide pealinnade ja suurlinnade kohta. (Assche & Dierickx 2007 jt) Teiseks oluliseks allikaks olid erinevate rahvusvaheliste organisatsioonide, eeskätt aga Euroopa Regionaalsete ja Kohalike Omavalitsuste Kongressi poolt koostatud dokumendid. (Status of …. 2007) Kolmandaks algmaterjaliks olid Euroopa riikide kohaliku omavalitsuse korraldust reguleerivad seadused, sh rahvusvaheliste organisatsioonide poolt heaks kiidetud dokumendid. Eesti kohaliku omavalitsuse ajaloolise tausta väljaselgitamiseks kasutati Eesti Riigiarhiivis leiduvaid materjale, käesoleva aja õigus- ja majandusruumi korral aga nii Eestis ilmunud vastavaid teadusartikleid kui erinevate institutsioonide poolt koostatud analüüse ning uuringuid. Autorile teadaolevalt ei ole seni ilmunud teadustöödes esitatud suurlinna (pealinna) juhtimise detsentraliseeritud mudelite õiguslike, juhtimisalaste ja majandusaspektide terviklikku ja üldistavat ülevaadet Euroopa lõikes. Samuti loeb autor uudseks lähenemiseks pealinna ja pealinnaregiooni kompleksse käsitluse. Viimase 15 aasta jooksul on Tallinna regiooni tiheasustuspiirkonnad üha rohkem laienenud väljapoole linna administratiivpiire, tuues kaasa probleeme nii avalike ülesannete täitmisel kui avalike teenuste tagamisel soodsaimatel tingimustel. Viimane on aga Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) § 3 lg 7 alusel üks kohaliku omavalitsuse põhimõtteid. Seega on paratamatu, et pealinna regiooni juhtimist peab vaatlema kompleksselt ja keskendumine kas üksnes linnasisesele juhtimise või pealinnaregiooni sõlmprobleemidele on paljuski kunstlik. Regionaalhalduse korraldus on Eestis pikaajalise diskussiooni objektiks ja käesolev töö on suunatud ka selle probleemi lahendamisele. Ülevaateartikkel põhineb kaheksal autori poolt või autori kaasosalusel kirjutatud teaduspublikatsioonil: • Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2008a. „Revenue base of Estonian local governments, regional disparities and economic problems in the municipalities of the capital city area.“ Ka see rahvusvahelise teaduskonverentsi artikkel keskendub pealinna ja pealinna regiooni õiguslikele, majanduslikele ja juhtimisalastele küsimustele. • Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2008b. Economic Problems in the Municipalities of the Capital City Area- See artikkel keskendub pealinna ja pealinna regiooni õiguslikele, majanduslikele ja juhtimisalastele küsimustele. • Lõhmus, M. „Local Autonomy and Territorial Decentralization of Cities.“ 2008. Nimetatud artiklis töötati läbi linnajuhtimise detsentraliseerimist käsitlev teaduskirjandus ning Euroopas kehtivad kohaliku omavalitsuse korraldust reguleerivad seadused sh pealinnaseadused ja konstrueeriti selle põhjal vastavad teoreetilised mudelid. • Lõhmus, M.; Sepp, T. 2007. „La Gestion de la Ciudad de Tallin: Oportunitades y Desafios.“ Selles artiklis vaadeldi Eesti õigusruumi ning linnaosade õiguseid, kohustusi ja vastutust Tallinna juhtimismudelis. • Lõhmus, M; Tõnisson, I. 2006. „Capital city management in Estonia, Latvia and Lithuania after restoring their independence.“ Artiklis esitati kolme Balti riigi- Eesti, Läti ja Leedu- pealinnade Tallinna, Riia ja Vilniuse pealinnade juhtimismudelite võrdlev analüüs ning esitati Tallinna juhtimise põhilised sõlmprobleemid. • Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2006. „Tallinna juhtimise detsentraliseerimine.“ See publikatsioon võtab kokku Tallinna Tehnikaülikooli poolt läbiviidud uuringu „Tallinna juhtimise täiustamine“ tulemused. • Lõhmus, M. 2005. „Fiskaalse detsentraliseerimise koht linnasiseses juhtimises.“ Nimetatud artikkel koostati samuti rahvusvahelise majanduspoliitika teaduskonverentsi raames ning selles uuritakse linnaosade fiskaalse autonoomia aluseid ning Tallinna linna fiskaalset detsentraliseerimist. • Lõhmus, M. 2008. „Linnaosad ja linnajuhtimise detsentraliseerimine Eesti Vabariigis 1918-1940.“ (ilmumas) Nimetatud artiklis vaadeldakse II maailmasõja eelses Eesti Vabariigis kasutatud kohaliku omavalitsuse üksuse detsentraliseerimise mudeleid. Autor on uurimistulemusi tutvustanud Tallinna Tehnikaülikooli poolt korraldataval konverentsil „Halduskultuur,“ samuti rahvusvahelistel majanduspoliitika teaduskonverentsidel Värskas. Lisaks konverentsiettekannetele on autor osalenud Tallinna Tehnikaülikooli regionaalpoliitika õppetooli teadus- ja rakendusuuringute läbiviimisel. 2003./2004. aastal oli selleks Tallinna Linnavalitsuse poolt tellitud uuring „Tallinna juhtimise täiustamine“, 2007. aastal samale organisatsioonile koostatud uuring „Pealinna regiooni mõiste ja linnapoliitika alused ning põhilised arengusuunad“ ning 2008. aastal Tallinnas toimunud Euroopa Pealinnade võrgustiku (UCEU) konverentsi “Euroopa Liidu pealinnade võrdlev õiguslik ja majanduslik analüüs” ettevalmistav uuring. 1 Eestis elab pealinnas 30% riigi elanikest ja mandri-Euroopas on see näitaja mõnevõrra suurem ainult Lätis, kus elab kolmandik elanikest Riias. (Mäeltsemees 2008; Mäeltsemees, Lõhmus 2008a,b) Statistikaameti andmetel moodustas Harju maakonnas loodud lisandväärtus 2006. aastal Eesti sisemajanduse koguproduktist (SKP) 61,1%. Selles mängis peamist rolli aktiivse majandustegevuse koondumine Tallinnasse, kus loodud lisandväärtus andis 50,8% Eesti SKPst. Näiteks kümme aastat tagasi, 1996. aastal moodustas Harju maakonna osatähtsus Eesti SKPs 53%. (http://www.stat.ee/18876) Riia ülisuurt domineerimist (nii rahvastikus kui majanduses) on samuti probleemina üles tõstetud (Vanags, Vilka 2006a) 2 Näiteks 2003. aastal võttis Euroopa Nõukogu Kohalike ja Regionaalsete Omavalitsuste Kongress (edaspidi CLRAE) vastu otsuse, kus muu hulgas on tõdetud: “Kongress tunnustab, et pealinnad peavad teenima kahesugust ülesannet, sest oma linnaliste ülesannete kõrval peavad nad täitma ka üldriikliku tähtsusega ülesandeid ja ülal pidama rahvuslikke institutsioone, transpordi infrastruktuuri jms.“ 3 Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitustes 2004. aastast on muide detsentraliseerimist märgitud ka elanike aktiivsuse tõstmise vahendina: “Suurtes pealinnapiirkondades võib sisemine võimu ja ülesannete hajutamine (nt valitud organid linnaosatasandil) soodustada elanike osalemist.“ Terviktekst (PDF fail) 02.04.2009 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||
|
|
||
