Linnade Liit | Maaomavalitsuste Liit | Kontakt | Otsi | Sisukaart   
  Aktuaalset  | Seadusandlus  | Brüsseli esindus  | Välissuhted  | Andmebaasid  | Uurimused/käsiraamatud  | Linke
Uurimused/käsiraamatud
 
Teadustööd
Uurimistööd
Analüüsid
Käsiraamatud
Haldusreform
 

LVP_2015_logo
Linnade ja Valdade Päevad 2017
15.-16. märts Original Sokos Hotel Viru konverentsikeskuses


31. märtsil 2012 a. toimunud Linnade ja Valdade Üldkogu materjalid

Eesti Regionaalse ja Kohaliku Arengu Sihtasutus




Esilehekülg > Uurimused/käsiraamatud > Teadustööd


Avaliku halduse detsentraliseerimine Eestis
Print

Tallinna Tehnikaülikool
Humanitaarteaduskond
Avaliku halduse instituut
Kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika õppetool
Doktoritöö
Mikk Lõhmus
Juhendaja: professor Dr. Sulev Mäeltsemees, Tallinna Tehnikaülikool, Eesti
Tallinn 2008

Sisukord

PUBLIKATSIOONIDE LOETELU...............................................................................4
Sissejuhatus....................................................................................................................5
1. Kohaliku omavalitsuse teoreetilised lähtealused ja sellest tulenevad õiguslikud,
juhtimisalased ja majanduslikud tegurid.........................................................................9
2. Pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli valikud koos riikide õigus- ja
halduspraktika võrdleva analüüsiga..............................................................................13
   2.1 Territoriaalsete juhtimismudelite valikud...........................................................13
   2.2 Eesti õigusruumi analüüs....................................................................................16
3. Kohaliku omavalitsuse üksuse detsentraliseerimine Eesti Vabariigis 1918-1940 ....19
4. Tallinna linna ja linnaregiooni juhtimismudeli analüüs ja praktilised ettepanekud
juhtimismudeli ümberkorraldamiseks...........................................................................20
4.1 Linnasisene juhtimine.........................................................................................20
4.2 Pealinnaregiooni juhtimine.................................................................................23
4.3 Võimalused pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli ümberkorraldamiseks..25
Kokkuvõte.....................................................................................................................27
VIIDATUD KIRJANDUS............................................................................................31
SUMMARY IN ENGLISH...........................................................................................35
TÄNUAVALDUSED...................................................................................................42
PUBLIKATSIOONID ..................................................................................................43
ELULOOKIRJELDUS .................................................................................................65
CURRICULUM VITAE...............................................................................................68

Sissejuhatus

Autori doktoritöö teema on „Avaliku halduse detsentraliseerimine Eestis.“
Doktoritöös keskendutakse kohaliku omavalitsuse kui institutsiooni juhtimisega
kaasnevate detsentraliseerimisprobleemide analüüsile, kitsamas plaanis pealinna ja
pealinna regiooni juhtimismudelite ülesehituse konfliktipunktidele ja nende
lahendamise võimalustele.

Sellise teemavaliku tingis peaasjalikult kaks asjaolu. 2001.a kirjutatud ja Tallinna
Tehnikaülikoolis kaitstud magistritöö „Detsentraliseeritud halduskorralduse mudel
kohaliku omavalitsuse üksuses“ käsitles detsentraliseerimisega seotud probleeme.
Teiseks põhjuseks oli autori töökoht Nõmme Linnaosa Valitsuses, mis veenis autorit
jätkama detsentraliseerimise uurimist ka doktorantuuris. Töö kirjutamist toetas
Tallinna Linnavalitsuse tellimusel Tallinna Tehnikaülikooli regionaalpoliitika
õppetooli poolt 2003-2004 läbi viidud uuring „Tallinna juhtimise täiustamine,“ mille
läbiviimisel autor ühe põhitäitjana osales.

Doktoritöö peamiseks uurimisobjektiks on pealinna ja pealinna regiooni
juhtimismudelid. Euroopa näite põhjal võib tõdeda, et pealinna ja suurlinna mõiste
võib üldjuhul võrdsustada, sest väheste eranditega on pealinnad riikide suurimad
linnad ja majanduskeskused, SKP elaniku kohta on aga pealinnaregioonis suurem kui
riigis keskmiselt. (Mäeltsemees, Lõhmus 2008a,b) Rahvusvahelises võrdluses on
Tallinna puhul suurlinna mõiste kasutamine ilmne liialdus, Eestis kontekstis muidugi
mitte. Eestis tuleb pealinna ja pealinna regiooni domineerimine nii riigi rahvastikus kui
majanduses reljeefselt välja.1 Seega võib pealinna ja suurlinna mõiste Euroopa
konteksti arvestades ühildada ning doktoritöös esitatud pealinna ja pealinna regiooni
juhtimise lahendused on ka laiemalt kohaldatavad. Suurlinna, seda enam pealinna
juhtimist ei saa otstarbekalt teha üksnes üksikute valdkondade korrastamisega. Vaja on
terviklikke lahendusi, mis haaravad kõiki probleemvaldkondi. Pealinna juhtimise
sõlmprobleemid on üldistatavalt jagatavad kolme rühma (Mäeltsemees 2003;
Mäeltsemees, Olle 2006):

• Suhted riigi kesktasandiga

Antud kontekstis ei pea autor silmas üksnes riigi keskvalitsuse ja kohaliku
omavalitsuse üldise vahekorraga seonduvaid küsimusi. Pealinna funktsioon toob kaasa
spetsiifilisi probleeme, mida ei saa ignoreerida.2 Vähetähtis pole ka asjaolu, et suured
kohaliku omavalitsuse üksused on ka majanduslikult võimekamad ja võimelised täitma
suuremat hulka avalikke ülesandeid kui väiksemad.

• Suhted horisontaaltasandil


Pealinna ja pealinnaregiooni sõlmprobleemid on lahutamatult seotud valglinnastumise
mõistega. Valglinnastumist on seni Eestis uuritud peaasjalikult iseorganiseerumise
aspektist ja seda ka pealinna regioonis. Näitena võib siin tuua Tartu Ülikooli
geograafide mobiiltelefonide abil inimeste paiknemise ja liikumise uurimine (Ahas jt.
2006), samuti uute elamualade kujunemist. (Kährik, Tammaru 2008) Need on
vajalikud uurimused, et saada ülevaadet inimeste liikumisvoogudest, pendelrändest
regioonis jne. Kuivõrd peaks valglinnastumine ja sellega seonduv olema üksnes
ühiskonna iseorganiseerumise ja turumajanduse meelevallas? Avalik haldus, sh
kohaliku omavalitsuse organid on demokraatlikus ühiskonnas selleks hoovaks, mille
abil suunata (avalikes huvides) ühiskonna protsesse. Seega on oluline töötada välja
juhtimismehhanismid, mis tagavad nii soodsaimatel tingimustel osutatavad avalikud
teenused regiooni elanikele kui ka kooskõlastatud alustel toimiva arengu kavandamise
ja planeerimispoliitika.

• Linnasisene juhtimismudel


Suures linnas kerkivad lisaks teistele juhtimisalastele küsimustele esile
sõlmprobleemid, mis on seotud kohaliku demokraatia tagamise, elanikulähedase
juhtimise ja eelnevaga seonduvalt ka avalike teenuste soodsamail tingimustel
pakkumisega. Seetõttu kasutatakse tihti territoriaalsel detsentraliseerimisel põhinevaid
juhtimismudeleid, kusjuures erinevate tasandite õigused, kohustused ja vastutus võivad
tekitada probleeme.3

Doktoritöö eesmärgiks oli läbi töötada pealinna regiooni ja pealinna
juhtimise detsentraliseerimisega seotud õiguslikud, majanduslikud ja
juhtimisalased aspektid ning esitada põhistatud järeldused ja ettepanekud
pealinna ja pealinna regiooni paremaks toimimiseks.


Eesmärgi saavutamiseks püstitas doktorant järgmised uurimisülesanded ja töötas need
läbi käesoleva ülevaateartikli aluseks olevates teadusartiklites. Uurimisülesanded olid
järgmised:

• Töötada läbi kohaliku omavalitsuse teoreetilised lähtealused ja sellest
tulenevad juhtimismudeli ülesehitamist mõjutavad õiguslikud ja juhtimisalased
tegurid;

• Esitada pealinna ja pealinna regiooni juhtimismudeli ülesehituse teoreetilised
valikud, selgitada välja nende õigus-, juhtimis-, ja majandusalased aspektid
koos välisriikide õigus- ja halduspraktika võrdleva analüüsiga;

• Uurida Eesti Vabariigi kohaliku omavalitsuse detsentraliseerimise ajaloolist
tausta, 1917-1940 kasutatud õiguslikke, juhtimisalaseid ja majanduslikke
regulatsioone ning nende kasutatavust kehtivas õigusruumis;

• Analüüsida Tallinna linna ja linnaregiooni juhtimismudelit ja esitada
teoreetiliselt põhistatud praktilised ettepanekud linnaregiooni juhtimismudeli
ülesehitamiseks.

Töö kirjutamise käigus kasutati põhiliselt nelja liiki lähtematerjale. Linnajuhtimise
detsentraliseerimist on põhjalikult uuritud Põhjamaades (nt Bäck jt 2001; Hegelesen jt
2001; Bäck jt 2005), vastavaid käsitlusi leiab ka teiste Euroopa riikide pealinnade ja
suurlinnade kohta. (Assche & Dierickx 2007 jt) Teiseks oluliseks allikaks olid
erinevate rahvusvaheliste organisatsioonide, eeskätt aga Euroopa Regionaalsete ja
Kohalike Omavalitsuste Kongressi poolt koostatud dokumendid. (Status of …. 2007)
Kolmandaks algmaterjaliks olid Euroopa riikide kohaliku omavalitsuse korraldust
reguleerivad seadused, sh rahvusvaheliste organisatsioonide poolt heaks kiidetud
dokumendid. Eesti kohaliku omavalitsuse ajaloolise tausta väljaselgitamiseks kasutati
Eesti Riigiarhiivis leiduvaid materjale, käesoleva aja õigus- ja majandusruumi korral
aga nii Eestis ilmunud vastavaid teadusartikleid kui erinevate institutsioonide poolt
koostatud analüüse ning uuringuid.

Autorile teadaolevalt ei ole seni ilmunud teadustöödes esitatud suurlinna (pealinna)
juhtimise detsentraliseeritud mudelite õiguslike, juhtimisalaste ja majandusaspektide
terviklikku ja üldistavat ülevaadet Euroopa lõikes. Samuti loeb autor uudseks
lähenemiseks pealinna ja pealinnaregiooni kompleksse käsitluse. Viimase 15 aasta
jooksul on Tallinna regiooni tiheasustuspiirkonnad üha rohkem laienenud väljapoole
linna administratiivpiire, tuues kaasa probleeme nii avalike ülesannete täitmisel kui
avalike teenuste tagamisel soodsaimatel tingimustel. Viimane on aga Kohaliku
omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) § 3 lg 7 alusel üks kohaliku
omavalitsuse põhimõtteid. Seega on paratamatu, et pealinna regiooni juhtimist peab
vaatlema kompleksselt ja keskendumine kas üksnes linnasisesele juhtimise või
pealinnaregiooni sõlmprobleemidele on paljuski kunstlik. Regionaalhalduse korraldus
on Eestis pikaajalise diskussiooni objektiks ja käesolev töö on suunatud ka selle
probleemi lahendamisele.

Ülevaateartikkel põhineb kaheksal autori poolt või autori kaasosalusel kirjutatud
teaduspublikatsioonil:

• Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2008a. „Revenue base of Estonian local
governments, regional disparities and economic problems in the municipalities of
the capital city area.“ Ka see rahvusvahelise teaduskonverentsi artikkel keskendub
pealinna ja pealinna regiooni õiguslikele, majanduslikele ja juhtimisalastele
küsimustele.

• Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2008b. Economic Problems in the Municipalities of
the Capital City Area- See artikkel keskendub pealinna ja pealinna regiooni
õiguslikele, majanduslikele ja juhtimisalastele küsimustele.

• Lõhmus, M. „Local Autonomy and Territorial Decentralization of Cities.“ 2008.
Nimetatud artiklis töötati läbi linnajuhtimise detsentraliseerimist käsitlev
teaduskirjandus ning Euroopas kehtivad kohaliku omavalitsuse korraldust
reguleerivad seadused sh pealinnaseadused ja konstrueeriti selle põhjal vastavad
teoreetilised mudelid.

• Lõhmus, M.; Sepp, T. 2007. „La Gestion de la Ciudad de Tallin: Oportunitades y
Desafios.“ Selles artiklis vaadeldi Eesti õigusruumi ning linnaosade õiguseid,
kohustusi ja vastutust Tallinna juhtimismudelis.

• Lõhmus, M; Tõnisson, I. 2006. „Capital city management in Estonia, Latvia and
Lithuania after restoring their independence.“ Artiklis esitati kolme Balti riigi-
Eesti, Läti ja Leedu- pealinnade Tallinna, Riia ja Vilniuse pealinnade
juhtimismudelite võrdlev analüüs ning esitati Tallinna juhtimise põhilised
sõlmprobleemid.

• Mäeltsemees, S.; Lõhmus, M. 2006. „Tallinna juhtimise detsentraliseerimine.“ See
publikatsioon võtab kokku Tallinna Tehnikaülikooli poolt läbiviidud uuringu
„Tallinna juhtimise täiustamine“ tulemused.

• Lõhmus, M. 2005. „Fiskaalse detsentraliseerimise koht linnasiseses juhtimises.“
Nimetatud artikkel koostati samuti rahvusvahelise majanduspoliitika
teaduskonverentsi raames ning selles uuritakse linnaosade fiskaalse autonoomia
aluseid ning Tallinna linna fiskaalset detsentraliseerimist.

• Lõhmus, M. 2008. „Linnaosad ja linnajuhtimise detsentraliseerimine Eesti
Vabariigis 1918-1940.“ (ilmumas) Nimetatud artiklis vaadeldakse II maailmasõja
eelses Eesti Vabariigis kasutatud kohaliku omavalitsuse üksuse
detsentraliseerimise mudeleid.

Autor on uurimistulemusi tutvustanud Tallinna Tehnikaülikooli poolt korraldataval
konverentsil „Halduskultuur,“ samuti rahvusvahelistel majanduspoliitika
teaduskonverentsidel Värskas. Lisaks konverentsiettekannetele on autor osalenud
Tallinna Tehnikaülikooli regionaalpoliitika õppetooli teadus- ja rakendusuuringute
läbiviimisel. 2003./2004. aastal oli selleks Tallinna Linnavalitsuse poolt tellitud uuring
„Tallinna juhtimise täiustamine“, 2007. aastal samale organisatsioonile koostatud
uuring „Pealinna regiooni mõiste ja linnapoliitika alused ning põhilised arengusuunad“
ning 2008. aastal Tallinnas toimunud Euroopa Pealinnade võrgustiku (UCEU)
konverentsi “Euroopa Liidu pealinnade võrdlev õiguslik ja majanduslik analüüs”
ettevalmistav uuring.

1 Eestis elab pealinnas 30% riigi elanikest ja mandri-Euroopas on see näitaja mõnevõrra suurem
ainult Lätis, kus elab kolmandik elanikest Riias. (Mäeltsemees 2008; Mäeltsemees, Lõhmus
2008a,b) Statistikaameti andmetel moodustas Harju maakonnas loodud lisandväärtus 2006.
aastal Eesti sisemajanduse koguproduktist (SKP) 61,1%. Selles mängis peamist rolli aktiivse
majandustegevuse koondumine Tallinnasse, kus loodud lisandväärtus andis 50,8% Eesti SKPst.
Näiteks kümme aastat tagasi, 1996. aastal moodustas Harju maakonna osatähtsus Eesti SKPs
53%. (http://www.stat.ee/18876) Riia ülisuurt domineerimist (nii rahvastikus kui majanduses)
on samuti probleemina üles tõstetud (Vanags, Vilka 2006a)

2 Näiteks 2003. aastal võttis Euroopa Nõukogu Kohalike ja Regionaalsete Omavalitsuste
Kongress (edaspidi CLRAE) vastu otsuse, kus muu hulgas on tõdetud: “Kongress tunnustab, et
pealinnad peavad teenima kahesugust ülesannet, sest oma linnaliste ülesannete kõrval peavad
nad täitma ka üldriikliku tähtsusega ülesandeid ja ülal pidama rahvuslikke institutsioone,
transpordi infrastruktuuri jms.“

3 Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitustes 2004. aastast on muide detsentraliseerimist
märgitud ka elanike aktiivsuse tõstmise vahendina: “Suurtes pealinnapiirkondades võib
sisemine võimu ja ülesannete hajutamine (nt valitud organid linnaosatasandil) soodustada
elanike osalemist.“

Terviktekst (PDF fail)

02.04.2009

 
 Struktuur Meedia Tagasiside | © Eesti Linnade Liit