 |
|
||
 |
 |
|
|
| Aktuaalset | Seadusandlus | Brüsseli esindus | Välissuhted | Andmebaasid | Uurimused/käsiraamatud | Linke | |||
|
|||
|
|||||||||||||
 Linnade ja Valdade Päevad 2012 - 15.-16. veebruar Tallinnas
|
Esilehekülg
> Uurimused/käsiraamatud
> Teadustööd
Tartu Ülikool Sotsiaalteaduskond Avaliku halduse osakond Meelis Aunap Magistritöö Juhendaja: Ringa Raudla, MA Tartu 2008 SISUKORD SISSEJUHATUS ............................................................................................................ 3 1. DETSENTRALISEERIMINE AVALIKUS SEKTORIS ....................................... 9 1.1. Detsentraliseerimise mõiste ning selle rakendamine avalikus halduses ........... 9 1.1.1. Lahtiriigistamise mõistest ....................................................................... 21 1.2. Detsentraliseerimisest hariduses ja kutsehariduses ......................................... 21 1.3. Kutsehariduse detsentraliseeritud korralduse näiteid ...................................... 31 2. EESTI KUTSEHARIDUSE OLUKORD, SEADUSANDLIK JA INSTITUTSIONAALNE RAAMISTIK ......................................................................... 35 2.1. Kutsehariduse eesmärgid ja avaliku sektori vastavad ülesanded Eestis ......... 35 2.2. Kutseõppe korraldamine Eestis eri tasandite ja institutsioonide vahel ........... 37 2.2.1. Kohalike omavalitsuste roll kutseõppe korraldamisel ............................ 42 2.3. Lühiülevaade kutseharidusreformist aastatel 1996 – 2006 ............................. 46 3. EDASISED VÕIMALUSED KUTSEÕPPEASUTUSTE HALDAMISEKS EESTIS ............... 49 3.1. Munitsipaliseerimise edasine vajalikkus – küsitlustulemuste analüüs............ 49 3.1.1. Riigi kutseõppeasutused .......................................................................... 51 3.1.2. Munitsipaalkutseõppeasutused ................................................................ 60 3.2. Järeldused küsitlustulemuste analüüsi põhjal.................................................. 64 3.3. Soovitused edasiseks kutseõppeasutuste haldamiseks Eestis ......................... 66 KOKKUVÕTE ........................................................................................................... 68 KASUTATUD KIRJANDUS ...................................................................................... 73 LISA 1: KÜSITLUSVORMIDE NÄIDISED ................................................................ 77 LISA 2: AVATUD VORMIS VASTUSED ................................................................... 83 SUMMARY ................................................................................................................ 92 SISSEJUHATUS Kutseharidus on olnud ja jääb oluliseks teemaks hariduselus ja -poliitikas ja seda mitte ainult Eestis, vaid ka kogu Euroopas ja mujal maailmas. Kuna seni pole aga Eestis üles näidatud piisavalt aktiivset huvi kutsehariduse ja täienduskoolitusega seonduvate teemade süsteemseks käsitluseks, siis on ka vähe kasutatud teoreetilisi ja rakenduslikke uuringuid ning analüüse põhjendatud otsuste tegemiseks. Areng on seetõttu suures osas toimunud omasoodu ning selget visiooni kutseõppeasutuse (aga ka muude õppeasutuste) edasise haldamise osas Eesti riigil veel pole, otsuseid on tehtud paljuski nö katseeksituse meetodil ning olemasolevatest kogemustest ja ekspertteadmistest lähtuvalt. Käesolev magistritöö käsitleb üht erilist liiki avalikku teenust – kutseharidust – pakkuvate asutuste detsentraliseerimist Eestis, kui üht võimalikku poliitikainstrumenti institutsiooni efektiivsuse, mõjususe ja kvaliteedi parendamiseks, täpsemalt kutseõppeasutuste riigiomandusest teistesse omandivormidesse andmise (lahtiriigistamise) näitel. Hetkel eksisteerib Eestis 32 riigi-, 12 era- ning 3 munitsipaalkutseõppeasutust, kusjuures viimaseid on tekkinud käesoleva sajandi algul lahtiriigistamiste tulemusel kokku kolm (2001., 2002. ja 2004. aastal). Samal ajal on riigi kutseõppeasutuste arv tugevalt vähenenud, eelkõige koolide ühendamiste ja muude ümberkorralduste tulemusel. Samas ollakse siiski nii valitsuse ja ministeeriumide kui ka madalamatel tasanditel kohati rahulolematud riigikoolide olukorra ja juhtimisega ning on tekkinud arusaam, et kohapeal suudetaks nii koolide tõhusa majandamise kui ka näiteks piirkonna tööjõu koolitusvajaduse hindamise ja selle tulemusliku täitmise koha pealt teha paremaid otsustusi, kui riigi tasandil, nagu see senini on toimunud. Praeguseni pole Eestis kutseõppeasutuste omandi- ning haldusküsimuste valdkonda teadustöö tasemel põhjalikumalt uuritud, küll on läbi viidud uurimusi, mis seda teemat osaliselt puudutavad – nt „Kutseõppeasutuste võrgu korraldamine lähtuvalt regionaalsest spetsialiseerumisest” (Praxis 2003). Selle mahuka ning professionaalse uuringu eesmärk oli aga pigem Eesti ühiskonna ja majanduse piirkondlikest vajadustest lähtuvalt kutseharidust andvate asutuste ruumilise lahenduse ning sellest tulenevalt võimalike mudelite väljatöötamine kutseõppeasutuste võrgustiku optimaalseks ümberkorraldamiseks EL vahendite toel. Sealjuures jäeti lahtiseks kutsekoolide võimalike omandivormide ning edasise haldamise spetsiifilisemad küsimused, mis ei mahtunud antud uuringu piiridesse. Samas annab nimetatud uuring hea aluse edasisteks uurimistöödeks. Teiseks olulisemaks uurimuseks, mis kutsehariduse korraldamist ja rahastamist puudutab, on “Eesti tööturg ja haridussüsteem Euroopa Liiduga liitumisel” (TÜ Euroopa Kolledž 2003). Selles on käsitletud kõrghariduse ja kutsehariduse erinevaid tahke, muuhulgas ka kutsehariduse detsentraliseerimist Euroopa Liidu riikide võrdluses. Ülalnimetatud uurimistööde tulemustele tuginedes on siiski ka mõningaid reaalseid riigipoolseid samme astutud. Nimelt on Vabariigi Valitsuse tasandil 2004. aastal vastu võetud „Riigikutseõppeasutuste võrgu ümberkorralduse kava aastateks 2005 – 2008”, mis toetub teatavas osas Praxise uuringus väljendatud seisukohtadele. Arengukavas esitatakse muuhulgas kutseõppe korraldamise visioon koolituspiirkonniti, mis puudutab põgusalt ka koolide juhtimist (peamiselt koolinõukogude põhifunktsioone ja nende laiendamist). Kavandatud juhtimisskeem peaks “tagama koolide tõhusama juhtimise, kollegiaalse juhtimise tugevnemise ning tööandjate osaluse suurenemise koolide juhtimisprotsessis.” Visiooni järgi tekiks aastaks 2008 teatud koolituspiirkondlik ühtsus, mis teeniks efektiivsema ja kvaliteetsema koolitamise ideed (HTM 2004). Niisiis näeb ka ümberkorralduste arengukava tegelikult otsustustasandi toomist madalamale ja laiemale pinnale, ehkki seda otseselt ei nimetata. Samas ei tugine terve ümberkorralduste arengukava konkreetselt ühelegi uurimusele, mis selle ideid selgelt toetaks. Nüüdseks on nimetatud kavaga ettenähtud riigikutseõppeasutuste hulk, spetsialiseerumine ja ruumiline paiknemine praktiliselt sajaprotsendiliselt saavutatud ning suuremaid ümberkorraldusi enam ei planeerita. Lahtine on aga veel omandivormi ning haldusmudeli tulevik. Võimalikul riigi kutseõppeasutuste lahtiriigistamisel tekib koheselt hulk küsimusi, nagu nt: kas on üldse otstarbekas praeguseid (suuremas osas juba ümberkorraldatud ja territoriaalselt põhimõtteliselt optimeeritud) riigikutseõppeasutusi anda muudesse omandivormidesse ning kui jah, siis millistesse ja millistel tingimustel? Mida riik kui avalike teenuste eest vastutaja seejärel veel omapoolselt mõjutada ja kontrollida saab? Kuidas tagada näiteks munitsipaliseerimise variandi korral omavalitsuste suutlikkus hallata ja juhtida kutseõppeasutusi? Mis peaks edaspidi saama praegu koolide käsutuses olevast riigivarast? Kui pika perioodi jooksul ning milliseid etappe läbides peaks vastav protsess läbi viidama? Kuidas lahtiriigistamine mõjutaks kutse- ja täiskasvanuhariduse kättesaadavust nii piirkonniti kui ka koolitusvaldkonniti? Kuidas mõjutaks see investeeringuid õppebaaside kaasajastamiseks? Missugune peaks olema regionaalse, maakondliku või omavalitsusliitude tasandi roll jne, jne. Teisisõnu tuleks kaardistada kõik olulisemad võimaliku lahtiriigistamisega kaasnevad probleemid ja hüved ning väljundina pakkuda perspektiivis sobivaim kutseõppeasutuste haldusmudel Eesti jaoks. Magistritöö käsitleb eeltoodud problemaatikast lähtuvalt kutseõppeasutuste võimalike detsentraliseeritud omandivormide eeliseid ja puudusi, võttes aluseks teoreetilised käsitlused, tuues võimalike eeskujudena näiteid mõnede Euroopa riikide kogemusest (Soome, Holland jt.), kus kutseharidussüsteem tänapäeval võrdlemisi hästi ning tööturgu ja ühiskonda rahuldavalt toimib. Samas tuleb arvestada siiski Eesti haldussüsteemi eripärasid ja kujunenud kutseharidusvõrgustiku olukorda ning seada lõppeesmärgiks leida just meie oludesse ja õigusruumi sobiv ning efektiivselt toimiv kutseõppeasutuste omandi- ja haldusmudel. Valik peaks lõpuks tuginema alternatiivsete variandi võrdleval mõjuanalüüsil, mis seaks peamisteks kriteeriumiteks kutseõppe kvaliteedi, kättesaadavuse (mitmes dimensioonis) ning efektiivsuse. Käesolevas magistritöös lähenetakse antud suhteliselt laiale ja üpris mahukat uurimistööd nõudvale valdkonnale eelkõige riigi kutseõppeasutuste munitsipaliseerimise näidete varal, jättes praegu kõrvale näiteks erastamise võimaluse. Magistritöös kasutatakse erinevaid kvalitatiivseid ja kvantitatiivseid uurimismeetodeid, jõudes lõpuks järelduste ja poliitikasoovituste tegemiseni ehk teisisõnu sobivaima alternatiivi või alternatiivide soovitamiseni, tuginedes empiirilistele andmetele ja loogilisele analüüsile, erinevate lahendusteede läbikaalumisele, nende eeliste ning puuduste hindamisele. Üksikute näidete analüüsimise tulemusel püütakse teha järeldusi üldkogumi (antud juhul kõik Eesti riigikutseõppeasutused) kohta. Üksikute näidete all peame siin silmas mõningate endiste riigi kutseõppeasutuste munitsipaliseerimisi, nende reformide edukust, mida saab mõõta erinevate kriteeriumite järgi. Sealjuures keskendutakse pigem üksikutele juhtumitele, kui teatavatele kvantitatiivsetele muutujatele, kuna sobivaid üheselt defineeritud muutujaid on raske välja tuua, aga ka seetõttu, et vaadeldavad protsessid (riigikutseõppeasutuste munitsipaliseerimine) on toimunud suhteliselt erinevates tingimustes, samuti pole neist möödunud ühepalju aega. Kuna senini on toimunud kokku kolme õppeasutuse munitsipaliseerimine (Tartu kutseõppeasutused, mis vahetult peale linnale andmist liideti üheks, Tallinna Kopli Ametikool ja Väike- Maarja Õppekeskus) ja kõik kolm juhtumit on oma iseloomult erinevad, st. erineva algsituatsiooniga ning läbi viidud erinevates tingimustes, siis on võimalik võrrelda protsesse ja loodetavasti selgitada erinevate tulemuste põhjuseid. Siit omakorda on võimalik teha järeldusi ülejäänud riigi kutseõppeasutuste võimaliku lahtiriigistamise vajalikkuse kohta, lähtudes olemasolevast pildist Eesti kutseharidusmaastikul. Lisaks on empiirilise analüüsi üheks oluliseks osaks praeguste riigikutseõppeasutuste juhtide ning munitsipaalkutseõppeasutuste juhtide seas läbi viidud poolstruktureeritud küsitlus, millega saadi teada koolijuhtide hoiakud õppeasutuste võimaliku munitsipaliseerimise erinevate tahkude ning selle eeliste ja puuduste suhtes. Võimalikeks variantideks oleks veel uurida kohalike tööandjate rahulolu munitsipaliseeritud koolide ”teenusega” ehk siis ettevalmistatava tööjõu kvaliteediga enne ja pärast ümberkorraldusi, teiseks koolijuhtide ning kohaliku omavalitsuse esindajate endi arusaam protsessi edukusest, aga ka õpilaste ja nende vanemate poolseid suhtumisi. Siin võib aga tekkida probleeme vajalike inimeste kätte saamisega ning kõigi subjektide hinnangute kogumisega, kuna sihtgrupid on erinevad ja võrdlemisi hajutatud. Selline küsitlustöö võiks aga kindlasti olla edaspidise uurimise objektiks, lähtudes käesoleva magistritöö üldisematest tulemustest. Uurimuse kvalitatiivsest laadist tulenevaid puudusi (subjektiivsus, palju erinevat raskesti seostatavat empiirilist infot) peaks tasandama ka mõningate objektiivsete näitajate mõõtmisega. Siinjuures kerkivad probleemid on enamasti seotud lühikese ajalise mõõtmega (munitsipaliseerimistest on möödas vaid mõned aastad), samuti ei tohiks teatud arenguid ettevaatamatult panna vaid ümberkorralduste arvele, kui need on aset leidnud kogu kutseharidussüsteemis. Seetõttu tuleb selgelt eristada munitsipaliseerimise mõju kutseõppeasutuste arengule muudest teguritest, mis oleksid oma mõju avaldanud ka riigiomandis jätkates. Magistritöö teoreetilises osas käsitletakse kõigepealt detsentraliseerimise olemust ning selle vorme ja alaliike üldisemalt, seejärel erinevaid hariduse ning täpsemalt kutsehariduse detsentraliseerimist ja tsentraliseerimist puudutavaid käsitlusi ning nende kehtivust teatud tingimuste ja piirangute olemasolul. Tähelepanu alla võetakse teooriad, mis selgitavad detsentraliseerimise mõjusid riikide haridussüsteemides, seniseid kogemusi, eeldusi kasulikuks ning tulemuslikuks funktsioonide ning otsustuste hajutamiseks madalama taseme üksustele. Samuti tuuakse mõningaid näiteid teiste riikide kogemuste kohta kutseõppeasutuste omandi-, juhtimis- ja finantseerimisvormide osas. Andmete ja empiirika kogumise etapp hõlmab endas senise Eesti (kutse)hariduspoliitika kirjeldust, institutsionaalse ülesehituse ja viimase kümnendi jooksul toimunud kutseharidusreformi ülevaadet, põhilise osana aga intervjuusid ning ankeetküsitlusi nii praeguste riigikoolide kui ka juba munitsipaliseeritud kutseõppeasutuste esindajatega. Empiiriliste andmete kogumine hõlmab ka kõne all olevate kutsekoolide statistiliste andmete koondamist mõnede näitajate lõikes. Kogutud andmete analüüs on üks vastutusrikkamaid ülesandeid, siin luuakse eeltoodud loogilistele seostele empiirikal põhinev tugi või vastupidi – võib ilmneda, et kogutud küsitlusandmed ja kogemused hoopiski ei toeta täiendava detsentraliseerimise (munitsipaliseerimise) vajalikkuse teooriat. Viimasel juhul peab tingimata näitama ära ning analüüsima tõenäoliseid põhjuseid, miks antud teooria selles (Eesti) kontekstis ei toimi. Järelduste ja soovituste osa sisaldab eelkõige üldistusi, mida teostatud analüüsi pinnalt saab teha Eesti riigikutseõppeasutuste edasise munitsipaliseerimise mõttekuse ja vajalikkuse kohta, samuti eelduste ja tingimuste kohta, mis peavad olema täidetud, et õppeasutuse võiks või peaks kohaliku omavalitsuse omandisse ja juhtimise alla andma (nt kooli suurus, omavalitsusüksuse suurus, ettevõtjate tugi, maakondlik või piirkondlik koostöö jne). Kokkuvõttes annab käesolev magistritöö seni teostamata analüüsi Eesti riigi kutseõppeasutuste võimaliku lahtiriigistamise positiivsetest ning negatiivsetest tagajärgedest ning pakub selle tulemusel mitmete variantide seast Eesti tingimustes parima soovitusliku lahenduse kutsekoolide edasiseks haldamiseks. Selleks analüüsitakse lähemalt seda, mida Eestis vähesel määral juba tehtud on – nimelt kutseõppeasutuste munitsipaliseerimist. Kuna riigi kutseõppeasutuste erastamisi pole senini läbi viidud, siis jäetakse see alternatiiv käesolevas töös tähelepanu alt välja. Samas tasuks edaspidi kindlasti lähemalt uurida ka kutseõppeasutuste privatiseerimist ja muid lahtiriigistamise võimalusi. Kogu tekst 10.10.2008 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||
|
|
||
