Linnade Liit | Maaomavalitsuste Liit | Kontakt | Otsi | Sisukaart   
  Aktuaalset  | Seadusandlus  | Brüsseli esindus  | Välissuhted  | Andmebaasid  | Uurimused/käsiraamatud  | Linke
Uurimused/käsiraamatud
 
Teadustööd
Uurimistööd
Analüüsid
Käsiraamatud
Haldusreform
 

LVP_2015_logo
Linnade ja Valdade Päevad 2017
15.-16. märts Original Sokos Hotel Viru konverentsikeskuses


31. märtsil 2012 a. toimunud Linnade ja Valdade Üldkogu materjalid

Eesti Regionaalse ja Kohaliku Arengu Sihtasutus




Esilehekülg > Uurimused/käsiraamatud > Teadustööd


Detsentraliseerimine avalikus sektoris, selle eelised ja puudused riigi kutseõppeasutuste lahtiriigistamise näitel Eestis
Print

Tartu Ülikool
Sotsiaalteaduskond
Avaliku halduse osakond
Meelis Aunap
Magistritöö
Juhendaja:
Ringa Raudla, MA
Tartu 2008

SISUKORD
SISSEJUHATUS ............................................................................................................ 3
1. DETSENTRALISEERIMINE AVALIKUS SEKTORIS ....................................... 9
   1.1. Detsentraliseerimise mõiste ning selle rakendamine avalikus halduses ........... 9
      1.1.1. Lahtiriigistamise mõistest ....................................................................... 21
   1.2. Detsentraliseerimisest hariduses ja kutsehariduses ......................................... 21
   1.3. Kutsehariduse detsentraliseeritud korralduse näiteid ...................................... 31

2. EESTI KUTSEHARIDUSE OLUKORD, SEADUSANDLIK JA
INSTITUTSIONAALNE RAAMISTIK ......................................................................... 35
   2.1. Kutsehariduse eesmärgid ja avaliku sektori vastavad ülesanded Eestis ......... 35
   2.2. Kutseõppe korraldamine Eestis eri tasandite ja institutsioonide vahel ........... 37
      2.2.1. Kohalike omavalitsuste roll kutseõppe korraldamisel ............................ 42
   2.3. Lühiülevaade kutseharidusreformist aastatel 1996 – 2006 ............................. 46

3. EDASISED VÕIMALUSED KUTSEÕPPEASUTUSTE HALDAMISEKS EESTIS ............... 49
   3.1. Munitsipaliseerimise edasine vajalikkus – küsitlustulemuste analüüs............ 49
      3.1.1. Riigi kutseõppeasutused .......................................................................... 51
      3.1.2. Munitsipaalkutseõppeasutused ................................................................ 60
   3.2. Järeldused küsitlustulemuste analüüsi põhjal.................................................. 64
   3.3. Soovitused edasiseks kutseõppeasutuste haldamiseks Eestis ......................... 66

KOKKUVÕTE ........................................................................................................... 68
KASUTATUD KIRJANDUS ...................................................................................... 73
LISA 1: KÜSITLUSVORMIDE NÄIDISED ................................................................ 77
LISA 2: AVATUD VORMIS VASTUSED ................................................................... 83
SUMMARY ................................................................................................................ 92

SISSEJUHATUS

Kutseharidus on olnud ja jääb oluliseks teemaks hariduselus ja -poliitikas ja seda mitte
ainult Eestis, vaid ka kogu Euroopas ja mujal maailmas. Kuna seni pole aga Eestis üles
näidatud piisavalt aktiivset huvi kutsehariduse ja täienduskoolitusega seonduvate
teemade süsteemseks käsitluseks, siis on ka vähe kasutatud teoreetilisi ja rakenduslikke
uuringuid ning analüüse põhjendatud otsuste tegemiseks. Areng on seetõttu suures osas
toimunud omasoodu ning selget visiooni kutseõppeasutuse (aga ka muude õppeasutuste)
edasise haldamise osas Eesti riigil veel pole, otsuseid on tehtud paljuski nö katseeksituse
meetodil ning olemasolevatest kogemustest ja ekspertteadmistest lähtuvalt.

Käesolev magistritöö käsitleb üht erilist liiki avalikku teenust – kutseharidust –
pakkuvate asutuste detsentraliseerimist Eestis, kui üht võimalikku poliitikainstrumenti
institutsiooni efektiivsuse, mõjususe ja kvaliteedi parendamiseks, täpsemalt
kutseõppeasutuste riigiomandusest teistesse omandivormidesse andmise
(lahtiriigistamise) näitel.

Hetkel eksisteerib Eestis 32 riigi-, 12 era- ning 3 munitsipaalkutseõppeasutust,
kusjuures viimaseid on tekkinud käesoleva sajandi algul lahtiriigistamiste tulemusel
kokku kolm (2001., 2002. ja 2004. aastal). Samal ajal on riigi kutseõppeasutuste arv
tugevalt vähenenud, eelkõige koolide ühendamiste ja muude ümberkorralduste
tulemusel. Samas ollakse siiski nii valitsuse ja ministeeriumide kui ka madalamatel
tasanditel kohati rahulolematud riigikoolide olukorra ja juhtimisega ning on tekkinud
arusaam, et kohapeal suudetaks nii koolide tõhusa majandamise kui ka näiteks
piirkonna tööjõu koolitusvajaduse hindamise ja selle tulemusliku täitmise koha pealt
teha paremaid otsustusi, kui riigi tasandil, nagu see senini on toimunud.

Praeguseni pole Eestis kutseõppeasutuste omandi- ning haldusküsimuste valdkonda
teadustöö tasemel põhjalikumalt uuritud, küll on läbi viidud uurimusi, mis seda teemat
osaliselt puudutavad – nt „Kutseõppeasutuste võrgu korraldamine lähtuvalt
regionaalsest spetsialiseerumisest” (Praxis 2003). Selle mahuka ning professionaalse
uuringu eesmärk oli aga pigem Eesti ühiskonna ja majanduse piirkondlikest vajadustest
lähtuvalt kutseharidust andvate asutuste ruumilise lahenduse ning sellest tulenevalt
võimalike mudelite väljatöötamine kutseõppeasutuste võrgustiku optimaalseks
ümberkorraldamiseks EL vahendite toel. Sealjuures jäeti lahtiseks kutsekoolide
võimalike omandivormide ning edasise haldamise spetsiifilisemad küsimused, mis ei
mahtunud antud uuringu piiridesse. Samas annab nimetatud uuring hea aluse edasisteks
uurimistöödeks. Teiseks olulisemaks uurimuseks, mis kutsehariduse korraldamist ja
rahastamist puudutab, on “Eesti tööturg ja haridussüsteem Euroopa Liiduga liitumisel”
(TÜ Euroopa Kolledž 2003). Selles on käsitletud kõrghariduse ja kutsehariduse
erinevaid tahke, muuhulgas ka kutsehariduse detsentraliseerimist Euroopa Liidu riikide
võrdluses.

Ülalnimetatud uurimistööde tulemustele tuginedes on siiski ka mõningaid reaalseid
riigipoolseid samme astutud. Nimelt on Vabariigi Valitsuse tasandil 2004. aastal vastu
võetud „Riigikutseõppeasutuste võrgu ümberkorralduse kava aastateks 2005 – 2008”,
mis toetub teatavas osas Praxise uuringus väljendatud seisukohtadele. Arengukavas
esitatakse muuhulgas kutseõppe korraldamise visioon koolituspiirkonniti, mis puudutab
põgusalt ka koolide juhtimist (peamiselt koolinõukogude põhifunktsioone ja nende
laiendamist). Kavandatud juhtimisskeem peaks “tagama koolide tõhusama juhtimise,
kollegiaalse juhtimise tugevnemise ning tööandjate osaluse suurenemise koolide
juhtimisprotsessis.” Visiooni järgi tekiks aastaks 2008 teatud koolituspiirkondlik ühtsus,
mis teeniks efektiivsema ja kvaliteetsema koolitamise ideed (HTM 2004). Niisiis näeb
ka ümberkorralduste arengukava tegelikult otsustustasandi toomist madalamale ja
laiemale pinnale, ehkki seda otseselt ei nimetata. Samas ei tugine terve
ümberkorralduste arengukava konkreetselt ühelegi uurimusele, mis selle ideid selgelt
toetaks. Nüüdseks on nimetatud kavaga ettenähtud riigikutseõppeasutuste hulk,
spetsialiseerumine ja ruumiline paiknemine praktiliselt sajaprotsendiliselt saavutatud
ning suuremaid ümberkorraldusi enam ei planeerita. Lahtine on aga veel omandivormi
ning haldusmudeli tulevik.

Võimalikul riigi kutseõppeasutuste lahtiriigistamisel tekib koheselt hulk küsimusi, nagu
nt: kas on üldse otstarbekas praeguseid (suuremas osas juba ümberkorraldatud ja
territoriaalselt põhimõtteliselt optimeeritud) riigikutseõppeasutusi anda muudesse
omandivormidesse ning kui jah, siis millistesse ja millistel tingimustel? Mida riik kui
avalike teenuste eest vastutaja seejärel veel omapoolselt mõjutada ja kontrollida saab?
Kuidas tagada näiteks munitsipaliseerimise variandi korral omavalitsuste suutlikkus
hallata ja juhtida kutseõppeasutusi? Mis peaks edaspidi saama praegu koolide käsutuses
olevast riigivarast? Kui pika perioodi jooksul ning milliseid etappe läbides peaks vastav
protsess läbi viidama? Kuidas lahtiriigistamine mõjutaks kutse- ja täiskasvanuhariduse
kättesaadavust nii piirkonniti kui ka koolitusvaldkonniti? Kuidas mõjutaks see
investeeringuid õppebaaside kaasajastamiseks? Missugune peaks olema regionaalse,
maakondliku või omavalitsusliitude tasandi roll jne, jne. Teisisõnu tuleks kaardistada
kõik olulisemad võimaliku lahtiriigistamisega kaasnevad probleemid ja hüved ning
väljundina pakkuda perspektiivis sobivaim kutseõppeasutuste haldusmudel Eesti jaoks.

Magistritöö käsitleb eeltoodud problemaatikast lähtuvalt kutseõppeasutuste võimalike
detsentraliseeritud omandivormide eeliseid ja puudusi, võttes aluseks teoreetilised
käsitlused, tuues võimalike eeskujudena näiteid mõnede Euroopa riikide kogemusest
(Soome, Holland jt.), kus kutseharidussüsteem tänapäeval võrdlemisi hästi ning
tööturgu ja ühiskonda rahuldavalt toimib. Samas tuleb arvestada siiski Eesti
haldussüsteemi eripärasid ja kujunenud kutseharidusvõrgustiku olukorda ning seada
lõppeesmärgiks leida just meie oludesse ja õigusruumi sobiv ning efektiivselt toimiv
kutseõppeasutuste omandi- ja haldusmudel. Valik peaks lõpuks tuginema alternatiivsete
variandi võrdleval mõjuanalüüsil, mis seaks peamisteks kriteeriumiteks kutseõppe
kvaliteedi, kättesaadavuse (mitmes dimensioonis) ning efektiivsuse. Käesolevas
magistritöös lähenetakse antud suhteliselt laiale ja üpris mahukat uurimistööd nõudvale
valdkonnale eelkõige riigi kutseõppeasutuste munitsipaliseerimise näidete varal, jättes
praegu kõrvale näiteks erastamise võimaluse.

Magistritöös kasutatakse erinevaid kvalitatiivseid ja kvantitatiivseid uurimismeetodeid,
jõudes lõpuks järelduste ja poliitikasoovituste tegemiseni ehk teisisõnu sobivaima
alternatiivi või alternatiivide soovitamiseni, tuginedes empiirilistele andmetele ja
loogilisele analüüsile, erinevate lahendusteede läbikaalumisele, nende eeliste ning
puuduste hindamisele.

Üksikute näidete analüüsimise tulemusel püütakse teha järeldusi üldkogumi (antud
juhul kõik Eesti riigikutseõppeasutused) kohta. Üksikute näidete all peame siin silmas
mõningate endiste riigi kutseõppeasutuste munitsipaliseerimisi, nende reformide
edukust, mida saab mõõta erinevate kriteeriumite järgi. Sealjuures keskendutakse pigem
üksikutele juhtumitele, kui teatavatele kvantitatiivsetele muutujatele, kuna sobivaid
üheselt defineeritud muutujaid on raske välja tuua, aga ka seetõttu, et vaadeldavad
protsessid (riigikutseõppeasutuste munitsipaliseerimine) on toimunud suhteliselt
erinevates tingimustes, samuti pole neist möödunud ühepalju aega. Kuna senini on
toimunud kokku kolme õppeasutuse munitsipaliseerimine (Tartu kutseõppeasutused,
mis vahetult peale linnale andmist liideti üheks, Tallinna Kopli Ametikool ja Väike-
Maarja Õppekeskus) ja kõik kolm juhtumit on oma iseloomult erinevad, st. erineva
algsituatsiooniga ning läbi viidud erinevates tingimustes, siis on võimalik võrrelda
protsesse ja loodetavasti selgitada erinevate tulemuste põhjuseid. Siit omakorda on
võimalik teha järeldusi ülejäänud riigi kutseõppeasutuste võimaliku lahtiriigistamise
vajalikkuse kohta, lähtudes olemasolevast pildist Eesti kutseharidusmaastikul. Lisaks on
empiirilise analüüsi üheks oluliseks osaks praeguste riigikutseõppeasutuste juhtide ning
munitsipaalkutseõppeasutuste juhtide seas läbi viidud poolstruktureeritud küsitlus,
millega saadi teada koolijuhtide hoiakud õppeasutuste võimaliku munitsipaliseerimise
erinevate tahkude ning selle eeliste ja puuduste suhtes.

Võimalikeks variantideks oleks veel uurida kohalike tööandjate rahulolu
munitsipaliseeritud koolide ”teenusega” ehk siis ettevalmistatava tööjõu kvaliteediga
enne ja pärast ümberkorraldusi, teiseks koolijuhtide ning kohaliku omavalitsuse
esindajate endi arusaam protsessi edukusest, aga ka õpilaste ja nende vanemate poolseid
suhtumisi. Siin võib aga tekkida probleeme vajalike inimeste kätte saamisega ning kõigi
subjektide hinnangute kogumisega, kuna sihtgrupid on erinevad ja võrdlemisi hajutatud.
Selline küsitlustöö võiks aga kindlasti olla edaspidise uurimise objektiks, lähtudes
käesoleva magistritöö üldisematest tulemustest.

Uurimuse kvalitatiivsest laadist tulenevaid puudusi (subjektiivsus, palju erinevat
raskesti seostatavat empiirilist infot) peaks tasandama ka mõningate objektiivsete
näitajate mõõtmisega. Siinjuures kerkivad probleemid on enamasti seotud lühikese
ajalise mõõtmega (munitsipaliseerimistest on möödas vaid mõned aastad), samuti ei
tohiks teatud arenguid ettevaatamatult panna vaid ümberkorralduste arvele, kui need on
aset leidnud kogu kutseharidussüsteemis. Seetõttu tuleb selgelt eristada
munitsipaliseerimise mõju kutseõppeasutuste arengule muudest teguritest, mis oleksid
oma mõju avaldanud ka riigiomandis jätkates.

Magistritöö teoreetilises osas käsitletakse kõigepealt detsentraliseerimise olemust ning
selle vorme ja alaliike üldisemalt, seejärel erinevaid hariduse ning täpsemalt
kutsehariduse detsentraliseerimist ja tsentraliseerimist puudutavaid käsitlusi ning nende
kehtivust teatud tingimuste ja piirangute olemasolul. Tähelepanu alla võetakse teooriad,
mis selgitavad detsentraliseerimise mõjusid riikide haridussüsteemides, seniseid
kogemusi, eeldusi kasulikuks ning tulemuslikuks funktsioonide ning otsustuste
hajutamiseks madalama taseme üksustele. Samuti tuuakse mõningaid näiteid teiste
riikide kogemuste kohta kutseõppeasutuste omandi-, juhtimis- ja finantseerimisvormide
osas.

Andmete ja empiirika kogumise etapp hõlmab endas senise Eesti (kutse)hariduspoliitika
kirjeldust, institutsionaalse ülesehituse ja viimase kümnendi jooksul toimunud
kutseharidusreformi ülevaadet, põhilise osana aga intervjuusid ning ankeetküsitlusi nii
praeguste riigikoolide kui ka juba munitsipaliseeritud kutseõppeasutuste esindajatega.
Empiiriliste andmete kogumine hõlmab ka kõne all olevate kutsekoolide statistiliste
andmete koondamist mõnede näitajate lõikes.

Kogutud andmete analüüs on üks vastutusrikkamaid ülesandeid, siin luuakse eeltoodud
loogilistele seostele empiirikal põhinev tugi või vastupidi – võib ilmneda, et kogutud
küsitlusandmed ja kogemused hoopiski ei toeta täiendava detsentraliseerimise
(munitsipaliseerimise) vajalikkuse teooriat. Viimasel juhul peab tingimata näitama ära
ning analüüsima tõenäoliseid põhjuseid, miks antud teooria selles (Eesti) kontekstis ei
toimi.

Järelduste ja soovituste osa sisaldab eelkõige üldistusi, mida teostatud analüüsi pinnalt
saab teha Eesti riigikutseõppeasutuste edasise munitsipaliseerimise mõttekuse ja
vajalikkuse kohta, samuti eelduste ja tingimuste kohta, mis peavad olema täidetud, et
õppeasutuse võiks või peaks kohaliku omavalitsuse omandisse ja juhtimise alla andma
(nt kooli suurus, omavalitsusüksuse suurus, ettevõtjate tugi, maakondlik või piirkondlik
koostöö jne).

Kokkuvõttes annab käesolev magistritöö seni teostamata analüüsi Eesti riigi
kutseõppeasutuste võimaliku lahtiriigistamise positiivsetest ning negatiivsetest
tagajärgedest ning pakub selle tulemusel mitmete variantide seast Eesti tingimustes
parima soovitusliku lahenduse kutsekoolide edasiseks haldamiseks. Selleks
analüüsitakse lähemalt seda, mida Eestis vähesel määral juba tehtud on – nimelt
kutseõppeasutuste munitsipaliseerimist. Kuna riigi kutseõppeasutuste erastamisi pole
senini läbi viidud, siis jäetakse see alternatiiv käesolevas töös tähelepanu alt välja.
Samas tasuks edaspidi kindlasti lähemalt uurida ka kutseõppeasutuste privatiseerimist ja
muid lahtiriigistamise võimalusi.

Kogu tekst

10.10.2008

 
 Struktuur Meedia Tagasiside | © Eesti Linnade Liit