Linnade Liit | Maaomavalitsuste Liit | Kontakt | Otsi | Sisukaart   
  Aktuaalset  | Seadusandlus  | Brüsseli esindus  | Välissuhted  | Andmebaasid  | Uurimused/käsiraamatud  | Linke
Uurimused/käsiraamatud
 
Teadustööd
Uurimistööd
Analüüsid
Käsiraamatud
Haldusreform
 

LVP_2015_logo
Linnade ja Valdade Päevad 2017
15.-16. märts Original Sokos Hotel Viru konverentsikeskuses


31. märtsil 2012 a. toimunud Linnade ja Valdade Üldkogu materjalid

Eesti Regionaalse ja Kohaliku Arengu Sihtasutus




Esilehekülg > Uurimused/käsiraamatud > Uurimistööd


Kohalike omavalitsuste ühisasutused kui lahendus regionaaltasandi halduses: Järvamaa näide
Print

TÜ Narva kolledž
Kohaliku omavalitsuse korralduse õppekava lõputöö
Autor Jarno Laur
Juhendaja Aet Kiisla MSc
Kaitstud juuni 2008

SISUKORD

SISSEJUHATUS 3
     Probleemi kirjeldus 3
     Töö eesmärk 4
     Hüpoteesid 5
     Töö ülesehitus 5

1. REGIONAALSE HALDUSTASANDI PROBLEEMID 6
     1.1 Maakond kui regioon 7
     1.2 Probleemid regionaalhalduses 9

2. HALDUSE ÜMBERKORRALDUSE KAVAD 1998-2008 13
     2.1 Haldusterritoriaalse reformi ettepanek 13
        2.1.1 Maakonnatasandi halduse etteanekud 14
        2.1.2 Haldusterritoriaalse muutuse ettepanekud 15
        2.1.3 Reformiettepaneku tulemus 16
     2.2 Regionaalhalduse reformi ettepanekud 17
        2.2.1 Kombineeritud mudel 18
        2.2.2 Tugeva maavanema mudel 19
        2.2.3 Funktsionaalse juhtimise tugevdamise mudel 19
        2.2.4 Kahetasandiline omavalitsusüsteem 19
        2.2.5 Reformiettepaneku tulemus 20
     2.3 Regionaalhalduse korrastamise projekt 21

3. REFORMIKAVADE KRIITIKA 25

4. KOOSTÖÖ PÕHIMÕTTED JA -KOGEMUS TEISTES RIIKIDES 30
     4.1 Subsidiaarsus 30
     4.2 Funktsioonid 31
     4.3 Demokraatlik mandaat 32
     4.4 Mandaadi kahene tähendus 33
     4.5 Omavalitsuste koostöö 34
        4.5.1 Omavalitsuste koostöö Saksamaal 36
        4.5.2 Eriomavalitsus 37

5. KOOSTÖÖMUDEL KUI ALTERNATIIV REGIONAALHALDUSE
REFORMILE JÄRVA MAAKONNA KOGEMUSE NÄITEL 38

KOKKUVÕTE 48

KIRJANDUS 50

LISAD

Lisa 1. Ülevaade Järvamaa omavalitsuste ühisorganisatsioonidest 56

SUMMARY 68

SISSEJUHATUS
Probleemi kirjeldus

Eestis toimiv ühetasandiline omavalitsussüsteem koos üha enam tsentraliseeruva riigihaldusega on pälvinud kriitikat, et see ei suuda vastata avalikule ootusele teatud avalike teenuste pakkumisel, ega ole optimaalne mitmete omavalitsuse tasandi ülesannete täitmiseks. (Reimaa 2007c)

Riigi keskvalitsuse tasandil on keskendutud kas (1) haldusterritoriaalsele reformile või (2) haldusreformile, mistõttu on oluline tutvustada käesolevas töös neid peamisi keskvalitsuse algatusi ning analüüsida, miks ei ole antud reformid käivitunud. Vähem on uuritud olemasolevaid koostöömudeleid, mis loovad eeldused omavalitsuste ülesannete täitmiseks ilma ulatusliku halduskorralduse või haldusterritoriaalse korralduse muutuseta. Olukorras, kus põhjapanev reform ühel või teisel kaalutlusel ei ole võimalik, on alternatiiviks, mis võimaldaks regionaalarengut ja tasakaalustatud arengut piirkondades edendada, just omavalitsuste koostöö.

Siiani on haldusterritoriaalse reformi vajalikkust põhjendatud omavalitsuste väiksusest tingitud haldussuutmatusega, kuivõrd väikese eelarve tulubaasiga omavalitsus ei suuda tagada kvaliteetset avalikku teenust (Haldusreform… 2001). Enamust Eesti maakondi vaevab teatud erialade (ehitusjärelevalve, linna/vallaarhitekt, keskkonnanõunik jne) kvalifitseeritud spetsialistide nappus. Lisaks on teatud omavalitsuslikud ülesanded olemuslikult taolised, mis eeldavad piirkonna terviklikku käsitlust – gümnaasiumi- ja kutseharidusasutuste võrk, ühistranspordi ja tervishoiu korraldamine, jäätmemajandus on kujunenud maakonnapõhistena (Raagmaa 2008). Taolisel puhul ei asenda piirkondlikku ühistegevust ka väikeste omavalitsuste ühendamine mõnevõrra suuremateks üksusteks, kuivõrd taoliste funktsioonide täitmine eeldab tervet piirkonda hõlmavat otsust.

Omavalitsused on asunud tekkinud olukorrale otsima lahendusi erinevates koostöömudelites. Käivitunud on maakondlikud omavalitsusliidud, mis on ennast õigustanud peamiselt uute arendusprojektide eestvedajana ja on kasutatav läbirääkimisplatvormi või –formaadina erinevate omavalitsuste huvide tasakaalustamisel, näiteks kohaliku omavalitsuste investeeringute kava (nn. KOIT kava) maakondlike prioriteetide otsustamine. Samas puudub omavalitsusliitudel pädevus konkreetsetes eluvaldkondades otsuste langetamiseks, ega ole ka sõltumatut eelarvebaasi. Nii ollakse sõltuvad oma liikmete volikogude mõistvusest ühistööd teha.

Teisteks koostöövormideks on kujunenud teenuse ostmine teiselt omavalitsuselt, ühisspetsialistide palkamine ehk valitsuskulude koormuse jagamine erinevate omavalitsuste vahel või kindla valdkonna arendamiseks moodustatud sihtasutused, mittetulundusühingud ning äriühingud.

Taolise institutsionaliseeritud koostöö heaks näiteks on Järva maakond, kus maakonna omavalitsused on moodustanud mitmeid ühisasutusi ning –organisatsioone. Kuivõrd Järva maakonna omavalitsuste koostöö hõlmab toimivat erinevate omavalitsusfunktsioonide ühist täitmist jäätmekorraldusest noorsootöö ning ühistranspordi korralduseni võime ühisorganisatsioonide võrgustikku nimetada ka väljakujunenud koostöömudeliks.

Töö eesmärk
Lähtudes eeldusest, et möödapääsmatult eksisteerib vajadus korraldada teatud eluvaldkondi esimese tasandi omavalitsuste üleselt ning väljavaated teise tasandi omavalitsuse või tugeva mandaadiga omavalitsusliitude moodustamiseks on väikesed, analüüsib käesolev töö erinevaid omavalitsuste koostöövorme ning nende edukust maakonna tasandil oluliste eluvaldkondade korraldamisel, samuti omavalitsuste soovi ning suutlikkust teatud ülesandeid koos vajaliku tulubaasiga delegeerida teistele isikutele. Analüüsides omavalitsuste koostööd Järvamaa näitel ja teiste riikide omavalitsuste koostöökogemust, saab teha üldistusi sobivaima koostöövormi valikul, mis võiks asendada ulatuslikuma halduskorralduse muutmise.

Käesoleva töö põhiliseks eesmärgiks ongi vaadelda kohalike omavalitsuste koostöövorme ja Eestile sarnase õigusruumiga riikide kogemust omavalitsuste koostöö korraldamisel.

Teiseks eesmärgiks on selgitada välja erinevatest mandaatidest tulenevad rollid või rollikonfliktid kohaliku tasandi otsustusprotsessis ning teha järeldusi võimaliku halduskorralduse muutmise või selle alternatiivide leidmiseks olemasoleva omavalitsusüsteemi raames.

Hüpoteesid
Mandaadil on kahesugune tähendus. Esimene tähendab sõnasõnalist seletust kui volitust valitseda või teatud ametikoht hõivata. Taolise seletuse annab enamik sõnaraamatuid (ÕS 1999). Demokraatlikus ühiskonnas eeldab taolise mandaadi saamine legitiimset protsessi. Mandaadi teine tähendus on keerulisem, ja erinevalt esimesest, mis on puhtalt protseduuriliselt defineeritav, ka sisulisem. Oma olemuselt hõlmab ta esimese tähenduse, kuid on laiem, tähendades volitust viia ellu teatud kindlat poliitikat. Teisisõnu lisandub pelgalt legitiimsele protsessile kindel juhtnöör või suunis, mille elluviimiseks on läbi legitiimsete protseduuride volitus antud. (Goodin, Saward 2005)

Sellest tulenevalt püstitan hüpoteesid:

1) haldusterritoriaalse reformi alternatiiviks on omavalitsuste koostöö institutsionaliseerimine ühe-ülesande omavalitsuslikele organisatsioonidele;

2) delegeeritud omavalitsustasandi loomine takerdub eelkõige maakonnaülese mandaadi puudumisse;

3) esimese tasandi omavalitsuse mandaat välistab piirkonnale soodsate ja piirkonna jätkusuutlikkusele suunatud otsuste delegeerimise, kui taolised otsused on mandaadi andnud valijate (antud valla või linna elanike) erihuvidega vastuolus;

4) eraldi isiku asutamine sihtasutuse, äri- või mittetulundusühingu vormis annab mandaadi omavalitsusüleste poliitikate elluviimiseks piirkonna huvides ning loob sellega alternatiivi delegeeritud omavalitsustasandi loomisele.

Töö ülesehitus
Töö koosneb viiest sisulisest osast ning on üles ehitatud selliselt, et esimestes osades käsitletakse regionaalhalduse probleeme ning nende lahendamiseks algatatud reformikavasid. Kriitika osast tulenevalt vaadeldakse millistele tingimustele peaks koostöömudel vastama ning antakse ülevaade koostöökogemusest teistes riikides. Käesoleva töö viiendas osas analüüsitakse Järva maakonna näitel võimalusi Eesti regionaalhalduse ees seisvate probleemide lahendamiseks omavalitsuste koostöös. Detailsem ülevaade Järva maakonna omavalitsuste ühisorganisatsioonidest antakse töö lisas 1.

Kogu tekst


25.06.2008

 
 Struktuur Meedia Tagasiside | © Eesti Linnade Liit