Linnade Liit | Maaomavalitsuste Liit | Kontakt | Otsi | Sisukaart   
  Aktuaalset  | Seadusandlus  | Brüsseli esindus  | Välissuhted  | Andmebaasid  | Uurimused/käsiraamatud  | Linke
Uurimused/käsiraamatud
 
Teadustööd
Uurimistööd
Analüüsid
Käsiraamatud
Haldusreform
 

LVP_2015_logo
Linnade ja Valdade Päevad 2017
15.-16. märts Original Sokos Hotel Viru konverentsikeskuses


31. märtsil 2012 a. toimunud Linnade ja Valdade Üldkogu materjalid

Eesti Regionaalse ja Kohaliku Arengu Sihtasutus




Esilehekülg > Uurimused/käsiraamatud > Uurimistööd


Kohaliku omavalitsuse ülesanded ning nende täitmiseks vajalik tulubaas Ida – Viru maakonna valdade näitel
Print

Tartu Ülikool
Õigusteaduskond
Avaliku õiguse instituut
Enno Vinni
Bakalaureusetöö
Juhendaja dotsent V. Olle
2006

SISUKORD

Sissejuhatus 4

1. KOV piisava tulubaasi nõue kui põhiseadusliku finantsgarantii element 7
   1.1. KOV – i põhiseadusliku finantsgarantii struktuur 7
      1.1.1. KOV – i iseseisva eelarve põhimõte 8
      1.1.2. Kohalike maksude kehtestamise ja kogumise õigus 9
      1.1.3. KOV – i piisava tulubaasi nõue 13
         1.1.3.1. KOV – i finantseerimise süsteem 14
         1.1.3.2. Piisava tulubaasi nõue kohaliku elu küsimuste
         otsustamisel ja korraldamisel 21
         1.1.3.3. Piisava tulubaasi nõue riigielu küsimuste lahendamisel 23
         1.1.3.4. Piisava tulubaasi nõue ja õiguskindluse printsiip 26
         1.1.3.5. Laenud piisava tulubaasi nõude tagamisel 27

2. Ida – Viru maakonna valdade tulubaas ja nende poolt täidetavad avalikud ülesanded – spetsiifika, probleeme ja lahendusi 28
   2.1. Tulubaasi struktuur Ida – Viru maakonna valdadel 28
      2.1.1. Maksutulud, riigieelarvest tehtavad eraldised ja laenud valdade tulubaasis 31
         2.1.1.1. Maksutulud valdade tulubaasis 31
         2.1.1.2. Riigieelarvest tehtavad eraldised valdade tulubaasis 33
         2.1.1.3. Laenud valdade tulubaasis 35
      2.1.2. Põlevkivivarude kasutamise ja veeerikasutuse maksustamisest
      laekuvad tulud valdade eelarvetes 37
         2.1.2.1 Põlevkivivarude kasutamise ja vee - erikasutusõiguse
         maksustamise õiguslik regulatsioon keskkonnatasude seaduses 38
         2.1.2.2. Põlevkivivarude kasutamise ja vee – erikasutusõiguse
         maksustamise mõju valdade tulubaasile 41
   2.2. Probleeme ja lahendusi Ida – Viru maakonna valdade avalike ülesannete
   täitmiseks vajaliku piisava tulubaasi kujundamisel 50
      2.2.1. Kohaliku elu küsimuste erisused Ida – Viru maakonna valdadel 50
      2.2.2. Valdade poolt täidetavate avalike ülesannete riikliku
      finantseerimise probleeme ning võimalike lahendusi 52

Kokkuvõte 56

Summary 61

Kasutatud allikad 67

Lisad

Sissejuhatus

Eesti riik on ajalooliselt välja kasvanud kohalikest omavalitsustest (edaspidi KOV) ja eestlased on elanud kogukondlikus iseorganiseerimises kui ühiselu struktuuris sajandeid kauem peaaegu kõigist Euroopa rahvastest. Ometi, ja võimalik, et just seepärast, on KOV meie ajaarvamise kolmandal aastatuhandel osutumas Eesti poliitika, halduse ja ka diskussioonide murelapseks. Sarnaselt dünaamikaga, mida me võime jälgida paljudes riikides ja paljudel ajastutel, ning hoolimata üsna lootustandvast algusest, nõrgenes ka Eesti ühiskonnas pärast taasiseseisvumist KOV osakaal, ehkki KOV – i rolli taastamise tingimused kaasnesid just taasiseseisvumisega.


Lähtudes IME koondkontseptsioonist ja Eesti NSV seadustest “Eesti NSV isemajandamise alused”1 ning vajadusest tagada üleminek kehtivalt haldussüsteemilt omavalitsuslikule haldussüsteemile, võttis Eesti NSV Ülemnõukogu 08.augustil 1989.a. vastu otsuse haldusreformi läbiviimisest Eesti NSV – s ajavahemikus 1990 – 19942. Nimetatud otsus hõlmas rahvavõimu vabariigisisese detsentraliseerimise omavalitsuslikele juhtimistasanditele ning riikliku ja omavalitsusliku juhtimise kindlapiirilise eristamise. Antud otsusest lähtuvalt tuli reorganiseerida territoriaalne haldusstruktuur. Haldusreformiga loodi kaheastmeline haldusstruktuur, mis oli kogu vabariigi territooriumi ulatuses ühtne ja ühetaoline. Esmase haldustasandi moodustasid omavalitsuslikud vallad, alevid ja linnad, teise tasandi, mis oli üheaegselt nii omavalitsuslikuks kui ka riikliku juhtimise regionaalseks tasandiks, maakonnad ja vabariiklikud linnad, kusjuures viimased täitsid reformi algul samaaegselt ka esmatasandi KOV - i funktsioone. Samm edasi oli Eesti NSV Ülemnõukogu poolt 10. novembril 1989.a. vastu võetud Eesti NSV kohaliku omavalitsuse aluste seadus (edaspidi KOAS)3. Vastavalt seaduses antud definitsioonile oli KOV elanike poolt vahetult või vastavate organite kaudu Eesti NSV seaduste raames kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine ja korraldamine, lähtudes elanike huvidest ja vastava haldusterritooriumi arengu iseärasustest. Kuni vastava esmatasandi haldusüksuse omavalitsuse juriidilise tunnustamiseni vastavate normatiivaktidega määratud ulatuses, täitis teise tasandi KOV üksus esmatasandi KOV üksuse funktsioone. Oluline põhimõte, mis võimaldas KOV – l osaleda ning kaasa rääkida riigi ja KOV vaheliste suhete reguleerimisel, oli KOV - i organite õigus osaleda nende tegevust puudutavate normatiivaktide väljatöötamisel ja arutamisel vahetult või omavalitsusüksuste ühenduste kaudu. Nimetatud põhimõtte tegelik realiseerumine on  osutunud tänaseni probleemseks ning põhjustanud riigi ja KOV - i suhetes palju konflikte, sest sageli ei kaasa riigivõim KOV – e oluliste otsustuste ettevalmistamise protsessi. 12. mail 1993.a. võttis Riigikogu vastu otsuse “Kohalikku omavalitsust käsitlevate seaduste väljatöötamine”4. Nimetatud otsuses toodi välja põhimõte, et Eesti Vabariigis korraldatakse omavalitsuslikku haldamist ainult vallas ja linnas (kaotati II tasand). Tegeliku õigusliku aluse KOV - i igapäevasele toimimisele andis siiski KOAS. Mingeid KOV - i seisukohalt olulisi põhiseaduslikke garantiisid kuni Eesti Vabariigi põhiseaduse vastuvõtmiseni ei eksisteerinud. Põhiseaduse vastuvõtmiseni tuli KOV – l täita avalikke ülesandeid, mis olid iseloomulikud nimetatud ajajärgule. KOAS – i väljatöötamisel tuli arvestada nii poliitilise kui ka majandusliku hetkesituatsiooniga. Samal perioodil toimus KOV - i eelarvete tulubaasi väljakujunemine. Kogu KOV - i tegevust reguleeriti erinevate eelpõhiseaduslike aktide vastuvõtmise ja nende rakendamise teel. Oluliseks dokumendiks, mille põhimõtteid rakendati KOV - i tegevuse aluseks olevate õigusaktide ettevalmistamisel (k.a eelarvepoliitika), vastuvõtmisel ja rakendamisel oli Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi EKOH)5 kui rahvusvahelise õiguse dokument. EKOH allkirjastati 15. oktoobril 1985.a. Euroopa Nõukogu liikmesriikide poolt. Põhiseaduse vastuvõtmise hetkeni saab rääkida KOV - i avalike ülesannete väljakujunemisest (ka. riiklike ülesannete täimine KOV poolt). Avalike ülesannete nõuetekohase täitmise eelduseks oli ja on ka täna piisava tulubaasiga KOV eelarve, mille peab tagama stabiilne finantseerimissüsteem (reeglistik).

Eesti saamine Euroopa Liidu liikmeks esitab uusi nõudmisi ka riigi halduskorraldusele. Euroopaliku ühiskonnakorraldusega riigis on haldussüsteemil täita vastutusrikkad ülesanded nii demokraatia arendamisel, regionaalarengu tasakaalustamisel kui ka igapäevaste avalike teenuste pakkumisel. Eesti KOV - de finantsolukorra parandamisel ei ole KOV – de omavalitsusliku staatuse taastamise järgsel perioodil olulisi positiivseid muutusi toimunud. Ühelt poolt on kasvanud KOV - de vastutusalasse antud avalike ülesannete hulk. Teisest küljest puudub KOV - del seaduste alusel kujunev stabiilne tulubaas, mis võimaldaks valla või linna arengut pikaajaliselt planeerida ja sihikindlalt juhtida. KOV - le seadustega pandavad avalikud ülesanded on kas täielikult või osaliselt rahalise katteta. Kehtiv maksusüsteem ei suuda tagada KOV – dele nendele täitmiseks pandud avalike ülesannete korraldamisega kaasnevat kulukatet. Eesti praegune KOV – de finantseerimissüsteem ei arvesta nende kuluvajaduste erinevusi. Väljatöötamata on KOV – de finantseerimise aluseks olevad kuluvajaduste kriteeriumid ning sellest lähtuvalt puudub ka tõhusalt toimiv toetus- ja tasandussüsteem. Riigis puudub tõhusalt toimiv finantstasakaalustamise mehhanism. Seega muudab kehtiv riiklik fiskaalpoliitika paljud KOV - d võimetuks ellu viima neile põhiseaduse ja muude seadustega pandud kohustusi ning Riigikogus ratifitseeritud EKOH - ga võetud kohustused on jäänud nõutaval tasemel EKOH - i mõttest lähtuvalt elluviimata. Kokkuvõtlikult võib väita, et Eestis kehtiv KOV – de finantseerimissüsteem ei suuda piisaval määral tagada kõikidele KOV – le jätkusuutlikku ja tasakaalustatud arengut.

Töö autor on seadnud eesmärgiks anda omapoolne hinnang selle kohta, kas Eesti KOV – de tulubaasi struktuur ja KOV – de käsutuses olevad rahalised vahendid vastavad PS – i ja EKOH – i nõuetele ja võimaldavad täita nõutaval määral KOV – de pädevusse kuuluvaid avalikke ülesandeid. Töö käigus juhitakse tähelepanu finantsgarantii tagamisega seonduvatele sõlmprobleemidele ja töö lõpuosas on antud mõningad omapoolsed lahendusvõimalused KOV finantseerimissüsteemi toime parandamiseks.


Töö esimene osa on pühendatud KOV - i põhiseadusliku finantsgarantii struktuurile ja tema struktuurielementidele: iseseisva eelarve põhimõttele, kohalike maksude kehtestamise ja kogumise õigusele ning piisava tulubaasi tagamise nõudele. Lähemalt käsitletakse KOV – i piisava tulubaasi nõude olulisust KOV – i avaliku elu küsimuste lahendamisel ning õiguskindluse printsiibi tähtsust KOV – i stabiilse ja eelnevalt teadaoleva finantseerimissüsteemi ehk finantseerimisreeglistiku tagamisel. Koos teoreetilise osaga teeb töö autor esimeses osas ka esmased üldistused ja kokkuvõtted.


Töö teises osas keskendutakse sissejuhatavas osas esitatud KOV – de piisava tulubaasi tagamise problemaatikat käsitlevate väidete faktilisele kontrollimisele Ida – Virumaa valdade näitel. Vaadeldakse Ida – Virumaa valdade tulubaasi struktuuri ning antakse hinnang olemasolevatele probleemidele ja tuuakse võimalikud lahendused valdade ülesannete täitmiseks piisava tulubaasi kujundamisel. Valimina on kasutatud Ida – Virumaa valdasid, sest nende tulubaas erineb oluliselt Eesti keskmiste valdade tulubaasist põlevkivivarude kasutamise ja vee - erikasutusõiguse maksustamisest laekuvate tulude suure osakaalu poolest KOV – i tulubaasis. Võimalik on võrrelda nende valdade tulubaasi ja KOV – le täitmiseks pandud avalike ülesannete erisusi, kelle eelarves on domineeriv põlevkivivarude kasutamise ja vee - erikasutusõiguse maksustamisest laekuvad rahalised vahendid ja neid KOV – e, kelle eelarves on domineerivad tavalised maksutulud (tavapärane Eesti vald). Hetkel on üleriigilise tähtsusega maardlate kaevandamisõiguse tasu seitsme Ida –Virumaa KOV - i eelarve peamiseks tuluallikaks. Lähtuvalt eesmärgipüstitusest on töö lõpus toodud kokkuvõtte.


Põhilise andmebaasina on töös kasutatud rahandusministeeriumi KOV – de eelarvete täitmise kassapõhiseid kuuaruandeid6 alates 2001.a. Samuti on kasutatud Ida – Virumaa KOV – de raamatupidamistest saadud andmeid.

1 ÜVT 1989, 18, 223
2 ÜVT 1989, 26, 348
3 ÜVT 1989, 34, 517……. RT 1991,27,324
4 RT I 1993, 25, 434
5 RT II 1994, 26, 95
6 Rahandusministeerium. Riigieelarve. Kohalikud omavalitsused. Arvutivõrgus. Kättesaadav:
http://www.fin.ee/?id=12555, 07. mai 2006.a.

Kogu tekst


21.05.2008

 
 Struktuur Meedia Tagasiside | © Eesti Linnade Liit